平成30年7月豪雨で被災した岡山県倉敷市真備町(編集部撮影)

今回は災害ケースマネジメントのお話です。災害ケースマネジメントという言葉を聞かれたことはありますか?

以下の話の内容は、岡山で一緒に講演させていただいた時に弁護士の津久井進先生からお聞きした内容が元になっていますので、スライドも随時使用させていただいています。

弁護士/津久井進氏
日本弁護士連合会災害復興支援委員会委員長
一人ひとりが大事にされる災害復興法をつくる会共同代表
弁護士法人 芦屋西宮市民法律事務所
http://ancl.o.oo7.jp/index.html
出典:津久井進先生の講演資料

災害ケースマネジメントとは、ざっと言えば、災害時も介護福祉で実施されているケアマネのように、きめ細かく被災者の状況に寄り添って、生活再建のお手伝いをしていこうという制度で、これからの災害支援のあるべき姿と言われています。

ところで、ここであたりまえのように「被災者」という言葉を使いました。でも、驚いたことに、この「被災者」についての定義が日本にはないのですって!

だから、被災した方々が被災した後、必ずおっしゃるあのセリフがでてくるのかもしれません。支援に入った方は聞かれたことがあるのではないでしょうか?「私はあの人に比べたら被害がたいしたことがないので、被災者ではない」というセリフです。どうみても大変そうなのに、みなさん、こうおっしゃいますよね。「私などは、被災者とはいえない」って。

では、被災者って誰なのでしょう?UNHCR(国連難民高等弁務官事務所)やUNDP(国連開発計画)などが常設メンバーとして加盟する、人道政策における世界的な機関間常設委員会であるIASCによると、被災者とは、「避難を強いられたか否かを問わず特定の災害の負の影響を被った人々」となっています。

■緊急・人道支援国際機関を通じた援助用語説明(外務省)
https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/jindo/jindoushien2_2y.html

被害が他の人より少なくても、災害で負の影響を被ったら被災者ですので「わたしは被災者ではない」とおっしゃる方もこの定義だと被災者に含まれます。

出典:津久井進先生の講演資料

ついでに、災害の定義には、コミュニティや社会の機能の混乱も入っていますね。

国際的には、支援が必要な人である「被災者」の定義は広いという事をまずは前提として知っておいてください。そして、被災された方は遠慮されて「被災者ではない」とおっしゃいますが、多くの人が感じる「被災者」のイメージに、この定義は合致しているようにも思うのですがいかがでしょうか?

出典:津久井進先生の講演資料

「り災証明一本主義の弊害」とは?

さて、日本では「被災者」そのものの定義がないのですが、災害復興時の手続き上、最も使われているものは、り災証明です。り災証明を基準に各種の支援金がもらえたり、仮設住宅に入れるかが決まります。

り災証明とは、被災者から申請があったときは、被害状況を調査し市町村長が発行するものです。

市町村長は、当該市町村の地域に係る災害が発生した場合において、当該災害の被災 者から申請があつたときは、遅滞なく、住家の被害その他当該市町村長が定める種類の被 害の状況を調査し、罹災証明書(災害による被害の程度を証明する書面)を交付しなければならない。

(災害対策基本法第90条の2)


り災証明書が発行される基準は住家(じゅうか)の損壊の程度です。全壊、大規模半壊、半壊、そして一部損壊などに分けられます。

まず住家でないとダメなので、経営者の職場が全壊してもり災証明によって支援金が出るわけではありません。

また、全壊とそれ以外、特に半壊や一部損壊の場合の支援の差が大きいのです。全壊ですと100万円の被災者生活支援金がありますが、半壊でしたら0円です。「あなたの規模だと大規模半壊ではないけど、48万円にしよう」とか、そんな微妙な提案はなくて、100万円or50万円or0円の世界です。

災害の規模によって半壊でも仮設住宅に入居できるよう条件が緩和されてきましたが、災害ごとの緩和なので、いつも半壊で仮設住宅に入れるとは限りません。

そのため、本当は、損害が少ない方が喜ばしいことですよね。けれど、り災証明では、全壊となったほうが支援が手厚くなるため、全壊認定のほうを望まれる傾向がでてきます。

だから、毎回、この被災状況が全壊なのかそうではないのかという認定の仕方が問題になります。

水害では、床下浸水は一部損壊とされがちです。でも、断熱材によって、水分を2階まで吸い上げ、その後、カビなどが発生して、半壊以上のダメージがあるのではということが問題になります。北海道胆振東部地震でも以下の話がでています。

札幌市清田区里塚の大規模陥没が起きた一角から数百メートル離れた住宅街。60代の女性は「これからどうすればいいのか」と途方に暮れる。自宅は外観上被害はないが、敷地内に地割れが走り、その影響で家の内部がゆがみ、あちこちのドアが開きにくくなっている。業者からは大規模修理が必要と言われた。
 だが地震発生直後の市の判定は「一部損壊」。女性は納得できずに、再調査を申し込んだ。地域住民によると、里塚地区では市に再調査を求める世帯が相次いでいるといい、女性は「家が傾いた人たちの支援はもちろん大事だが、ほかの被害にも目を向けてほしい」と訴える。

■これで「一部損壊」? 家屋被害判定、不満広がる(北海道新聞)
https://www.hokkaido-np.co.jp/article/231363


これらは全壊などの認定の範囲をもっと広げるべきではないかという議論になります。ただ、全壊を広げると被災者の救済にはなりますが、修理すれば十分住める家も撤去し新築されるケースが増え、それでいいの?という問題もあります。

そこで、さらに、もう一歩進めた考え方がでてきます。そもそも、国際的な被災者の範囲が広いように、被災してからの困りごとは、住んでいる家の壊れ方がすべてではありません。

体が動かせなくなった、職を失ったなど、家は無事だが地盤が住める状態ではないなど被災の状況は様々であるのに、現行法の支援金は、家の損壊具合だけが基準になっている、そのこと事態が問題を引き起こしているのでは?という考え方です。

これを、「り災証明一本主義の弊害」と呼んだりします。

高齢であることや障がいがあることで、家の損壊の程度が全壊ではなくても、修復がままならず、床は抜けたまま、トイレも壊れたままなのに、仮設住宅に入ることもできず、支援の体制から抜け落ちてしまっている方もいる事がわかっています。むしろ、在宅である被災者のほうが、支援が少なく格差まで生んでいます。

また、一部損壊で家を修理する際、床がなく、隙間から雪がはいってくる家では自宅で寝ることも難しいですね。災害時は、家の修理をするにも、順番待ちで日常より時間がかかります。その際、ずっと避難所暮らしとなってしまうと、災害関連死の危険もあります。状況に応じて、発災直後からより家に近い仮設住宅や借り上げ住宅に入居できてもいいのでは?という問題もあります。

さらに、自費で家屋を耐震にして頑張ってきた方が一部損壊となっても支援金は出ません。でも、対策をとったほうがいいと言われ続けて資金があったにもかかわらず放置した人が全壊になった場合は支援金を受けられます。そんな制度設計で、防災・減災制度の推進上いいの?という問題もあります。

だから、もう、すべてを家の損壊の程度で判断する「り災証明一本主義」を改めて、モノ中心の復興ではなく、ひとりひとりを大事にして、人が中心になる復興ができるよう、きめ細かくケースマネジメントする必要があるのでは・・そういう議論がでてきているという訳です。

ひとりひとりをしっかり守るために、被災者という定義も、国際基準と同じように広く捉えて、対策をたてるべきでは?と考えられています。在宅で支援からもれている人もやはり同じ被災者ですよね。

60歳以上なら使いやすい「災害住宅復興融資」

出典:津久井進先生の講演資料

 次に、り災証明一本主義以外の問題も見てみましょう。よく問題視されるのが、申請制度です。行政等から支援を受け取る際、被災者の方から、申請しないといけないという制度です。日常の行政事務はまさしくこれですよね。災害時の大変な時期にそれでいいのかという問題です。

例えば、「災害復興住宅融資(高齢者向け返済特例)」という60歳以上の方が使える制度があります。もう退職しているので、家の新築は難しい、そして、修理のお金もない。家を賃貸するにも家賃が・・。そんな時に、毎月の支払いは利息のみで家を修理できる融資制度です。

詳しい使い方は、のちの解説を読んでいただきたいですが、パンフを見ただけでは、申請していいのか、どうすれば申請できるのか、借金になるのでデメリットはないのか、判断しにくいですよね。

このパンフレットはカウンセリング相談制度もあることも書かれているのでよいのですが、そうでないものは、パンフをもらっただけでは申請していいか悩んでしまうし、在宅被災者や、ネット環境を使えないけれども支援が必要な人に情報がちゃんと届くのかということも心配です。

写真を拡大 (出典:住宅金融支援機構)

災害時、避難所にいるにしても「3センチにも及ぶ説明書の山ができたけど、読む気にならなかった」という声もありました。普段の学校のプリントでも大変なのに、3センチの山を災害時に読む気にならないのもわかります。渡されるだけでは、伝わったといえない現状もあります。

こんな時は、以下のようにじっくり説明してくれる方に寄り添ってほしくなります。

広島弁護士会災害対策委員長
弁護士法人あすか、共同代表

【重要なお知らせ】全国の皆様方へ。
~ 被災した家の修理を諦めないで 〜
※ シェア頂けたら幸いです。
災害復興住宅融資という制度があります。
しかし、あまりに内容が知られていないため、全国の皆様に情報提供させて頂きます。
特に、60歳以上の方々は、月額数千円の返済で、修理が可能なケースもあります。
『家を修理して地域に戻りたいけど、手元資金がない。』
『退職したばかりで、新たな借入れは難しいと思う。』
このように資金の目処が立たない方は、是非、『災害復興住宅融資』(高齢者向け返済特例)の利用を検討してみてください!以下、骨子について、私なりにQ&Aを作成しました。

★ 誰が利用できるの?
→ 60歳以上(申込時)の方で、住宅被害の「罹災証明」を受けている方です。
  なお、土地と建物に、第一順位の抵当権を付けることが条件となります。
★ 半壊以下でも利用できるの?
→ 一部損壊でも利用できます。床上浸水などであっても、居住のために修繕が必要と判断される場合には利用できる、とのことです。
 (※ 私が直接、電話で確認しました。)
★ 月々の返済額の目安は?
→ 300万円の借入で、月額約5000円。
  600万円の借入で、月額約1万円です。
  賃貸住宅を借りるより、はるかに安いです。
★ なぜ月々の返済額が低額なの?
→ 高齢者向け特例の場合、申込者がお亡くなりになるまで、利息だけの支払いでよいからです。年1.97%の利息のみを、月々返済します。
★ 夫婦で申し込んだ場合は?
→ 申込時、夫婦ともに60歳以上であれば、お二人ともお亡くなりになるまで、利息のみの支払いで大丈夫です。一人になっても住み続けることが出来ます。
★ 元金はどうやって支払うの?
→ ① 申込者が亡くなったとき、原則、土地と家を売却して、元金を返済します。
  ② このとき、売却代金が、債務額を上回った際には、相続人に余ったお金が渡されます。
  
  ③ 一方、売却代金が残債務額に足りない場合、相続人には不足分を請求しない(免除相当)という仕組みになっています。
よって、相続人には迷惑はかかりません。
★ 不動産を残すことは可能でしょうか?
→ 相続人が希望すれば、残債務を支払って取得することは可能です。
★ 保証人は必要ですか?
→ 保証人は不要です。
★ 実績はありますか?
→ 東日本大震災、熊本地震などでも活用されており、西日本豪雨災害や、その他の災害でも、罹災証明があり、修繕の必要があれば利用可能です。
★ 修理しか使えないの?
→ 建物の新築や、中古建物の購入にも使えますが、条件は確認してください。

【広島の被災者への相談会において】
9月16日、広島県坂町小屋浦地区で、生活の再建相談会を開きました。
ご高齢の方からの住宅修理の相談が多く寄せられ、この制度を紹介したところ、「家族と相談してみます。」と、大変喜んでおられました。
息子や娘は、別に世帯を持っており、特に、戻ってくる予定のない方にとっては、使い勝手はよいです。
また、仮設や民間住宅へ入るよりも、空き家対策の効果もあります。
住み慣れた地域に戻ることで、孤立などを防ぐというメリットもあります。


むろん、万能の制度ではありませんし、形はどうあれ債務を負担しますので、評価は色々ですが、低額で自宅に居住するための選択肢の一つとして、知っておいて頂けると幸いです。

詳しい内容については、

「住宅金融支援機構 お客さまコールセンター」
【災害専用フリーダイヤル】 
0120-086-353(9:00~17:00)
に電話して、確認してみてください。
パンフレットは、こちら
https://www.jhf.go.jp/files/300329550.pdf

弁護士 今田健太郎先生のFBコメントより 


ここにあるように「息子や娘は、別に世帯を持っており、特に、戻ってくる予定のない方にとっては、使い勝手はよいです」などの例をあげていただくことで、自分が使ったほうがいいのか判断しやすくなりますよね。

だからこそ、災害ケースマネジメントとして、自分に事例をあてはめて相談できたり、解決方法について一緒に伴走してくれる人がいたほうがよいということになります。

災害ケースマネジメントを法制度化した自治体も

そんな災害ケースマネジメントを実際に実施している所もあります。鳥取県は、2012年2月、全国ではじめて災害ケースマネジメントを法制度化しました。

写真を拡大 出典:生活復興支援体制のイメージ(鳥取県) https://www.pref.tottori.lg.jp/secure/1127049/300511kaigisiryoukekka.pdf


 「よく眠れない」「飲酒、タバコの量が増えた」などという聞き取り調査は、り災証明の建物の損壊だけを見ているだけではわからない困りごとを拾ってくれるということですよね。心身のケアがなければ、家の修理もままなりませんから。

また、チーム内には、法律、福祉、お金、などさまざまな専門の方達がいて行政と連携して実施しているのがわかります。

宮城県の石巻市の一般社団法人「チーム王冠」の被災直後の支援活動が災害ケースマネジメントそのものであるという事で有名で、モデルケースになっています。現在にいたるまで、支援から抜け落ちている人たちに対し、個別に聞き取りをされ、弁護士会などとも連携をして、支援にあたっています。

■東日本大震災支援 一般社団法人「チーム王冠」
http://team-ohkan.net

写真を拡大 資料作成:公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構「人と防災未来センター」菅野 拓氏

また、仙台市の「被災者生活再建加速プログラム」も災害ケースマネジメントの草分け的な事例とされています。生活再建支援員に地元のシルバー人材を登用して、個別に被災者を訪問しました。相談内容に応じて、健康支援も含めた生活再建も支援したため、応急仮設住宅が2番目に多かったと言われた仙台市であったのに、発災後6年を前に仮設住宅から恒久住宅への住み替えを実現しました。この住み替えが1年遅れるだけで、1世帯あたり91万5千円、仮に千世帯が遅れると91億5千万の費用が余計にかかります。それに対し、5年間、生活再建事業として災害ケースマネジメントなどを実施してかかる費用は29億5千万円。

なんとなく、トップダウン決定の方が、復興が早そうに見えますが、じっくり個別の人にむきあって話し合った方が、被災者の満足度が高かっただけでなく、コストも少なく、経済的にも合理的であったことが報告されています。

写真を拡大 出典:「みなし仮設を主体とした仮設住宅供与お よび災害ケースマネジメントの意義と今後の論 点 ─ 東日本大震災の研究成果を応用した熊本市に おけるアクションリサーチを中心に」日本学術会議 /第 3 回防災学術連携シンポジウム論考集(菅野 拓)

他にも大船渡市の「大船渡市応急仮設支援委員会」、北上市「広域避難者支援連携会議」、名取市、岩泉市「岩泉よりそい・みらいネット 」、熊本市、益城町、南阿蘇村など、災害ケースマネジメントを取り入れたと言われる事例が増えてきています。

災害ケースマネジメント事例については、人と防災未来センター 主任研究員 菅野拓氏の下記論文がわかりやすいので、導入したい地域の方の参考になさってください!

■「借上げ仮設を主体とした仮設住宅供与 および災害ケースマネジメントの意義と論点 −東日本大震災の研究成果を応用した 熊本市におけるアクションリサーチを中心に−」 地域安全学会論文集No.312017.11(菅野 拓)
https://www.jstage.jst.go.jp/article/jisss/31/0/31_177/_pdf/-char/en

いかがでしたか?災害ケースマネジメントというものがあり、これからの問題解決の中心の議論になっていくかもしれない、そんな事を知っておいていただければ嬉しいです。あらかじめ、自分の街にこのような制度があるかないかによって、家の損壊というモノ基準の復興になるのか、それとも、ひとりひとりに寄り添った支援体制があるのか、ずいぶん違ってくるように思います。

また、今回は、り災証明一本主義と申請主義の弊害についてしか触れられませんでしたが、この他にも現物支給の弊害問題(cfバウチャーや現金を渡した方がよい場面でも冷えた同じ具のおむすびばかりを出してしまう問題)や「補正予算の成立までのタイムラグで、人的サービスが仮設入居まで間に合わず、災害のたびに場当たり的になる問題」など、災害救助法の問題点と災害ケースマネジメントで解決すべき問題は下記の図のように多岐にわたります。

写真を拡大 資料作成:公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構「人と防災未来センター」菅野 拓氏
写真を拡大 資料作成:公益財団法人ひょうご震災記念21世紀研究機構「人と防災未来センター」菅野 拓氏

もし、興味を持ってくださったら、こちらの本をおすすめします。今回、いろいろ教えてくださった津久井先生の著作「大災害と法」です。

「大災害と法」津久井進著(岩波新書)。アマゾンページはこちら

先日、長野県弁護士会で講演した際、津久井先生は「災害救助法の神」という称号で語られていました。神!って!すごいですね。というわけだからではないのですが、この本は、法を使ってどうやって災害に強く暮らしやすい社会にするか、制度の今後を見通せるので、わたし的にはバイブルと言える本です♪

そんな津久井先生からいただいた災害ケースマネジメントへの想いで今回の記事をしめたいと思います。

「災害ケースマネジメントは、一人ひとりのニーズと制度をマッチさせ、生活再建の営みに伴走する仕組みなんですが、突き詰めると、『その被災者をあなたと同じように大切にすること』であり、ヒューマニズムあふれる憲法的な解決策なのです。災害をきっかけに一人ひとりを大事にする社会にグレードアップすることを期待しています」

人に優しい災害復興にグレードアップしていきたいですね♪

(了)