「リスク対策.com」VOL.45 2014年9月掲載記事


 

2004年7月13日、新潟県中越地域を大規模な集中豪雨が襲い、五十嵐川や刈谷田川など6河川で11カ所が破堤、洪水や崖崩れが多数発生する記録的な災害が発生した。通称「7.13水害」と呼ばれるもので、新潟県内だけで死者15人、建物全壊70棟、半壊5700棟、その他床上・床下浸水が8000棟以上に及んだ。中でも三条市は死者9人、建物の被害棟数が1万985棟に達するなど、甚大な被害が出た。新潟県では、2011年7月にも大雨により信濃川水系の6つの河川で堤防の決壊が相次ぎ、三条市を含む広範囲で浸水被害が発生し、5人の死者が出ている。多発する水害に自治体はどう対策を講じているのか、三条市、見附市、新潟県の対応を取材した。

 

三条市では、7.13水害の経験を教訓に、翌年から「三条市水害対応マニュアル」の策定に取り組んだ。当時は、市の職員を含め、市民、企業、関係組織の人々が、災害発生時にどう行動するのか、行動にどう優先順位をつけるのか、などが不明確だったとの反省が背景にある。 

 

「ポイントは、誰がどういう行動をとるかを明確にしたことです。自助(市民)共助、(自主防災組織・民生委・員消防団・自治会)、公助(消防を含む市職員)とに分けて、とるべき行動をきめ細かくマニュアル化しました。災害発生時には、各自が自分たちの行動基準に従って行動できるようになりました」と市総務部行政課防災対策室主事の岡田了氏は説明する。 

今年6月22日、同マニュアルに基づいた水害対応総合防災訓練が行われた。7.13水害の翌年から実施しているもので、行政だけではなく、市民や企業も参加。マニュアルを机上の計画としてではなく、確実に実行できるように体得することが目的だ。市民には市の広報などで訓練実施を知らせ、全戸配布している「三条市豪雨災害対応ガイドブック」の確認を呼びかけた。土のう作りには、水害で7.13被害を受けたコロナなど五十嵐川沿いに拠点を持つ企業4社が参加。参加者には災害の発生時刻や場所、規模などは事前に知らせず、防災担当者が発表する状況の推移に対応して、マニュアルに沿って柔軟に災害対応活動が行えるかを検証した。

ハザードマップは「行動指南型」 

 

全戸に配られる「三条市豪雨災害対応ガイドブック」は、A4版46ページの小冊子で、「気づきマップ」「逃げどきマップ」「浸水想定区域」「土砂災害危険箇所図」の4種類の「行動指南型のハザードマップ」になっている。

 

最大の特長は、それぞれのマップで自分の住んでいる地区の特性が確認でき、避難するか自宅に留まるべきか、どのようなタイミングで避難すべきかなど、住民が自ら考え、意思決定できるように「逃げどきの判定フロー」がついていること。 

「逃げどきマップ」を見ると、信濃川や五十嵐川、刈谷田川が決壊したときに、自宅がどのような状況(浸水状態)になるかが確認でき、自宅の構造や階数に応じて、浸水前と浸水後でとるべき避難行動が地区ごとに細かく示されている。 3つの川については、「河川ごとに市が配布体制をとる基準水位や、いつ避難勧告を出すかの基準が決められています。浸水してからの自宅滞在が困難な地域は早めの避難が重要ですが、ハザードマップで色分けして示すだけだと、避難場所に向かって水の中を避難するのが普通といったイメージが刷り込まれてしまいます。水の中を水平避難するより、自宅の2階以上に留まる方が安全という場合もあります。市民の皆様には普段からお住まいの地域の災害特性を把握するとともに、自ら積極的な情報収集を心掛け、適切な避難行動をとることが重要だと訴えています」(岡田氏)。 

ガイドブックの表紙には、「これだけはおさえてほしい三ケ条、最重要!」と題して下記の項目が記されている。

 

第一条:洪水災害や土砂災害には、早めの避難が重要

 

 

第二条:災害・避難情報は、待つことなく、自ら積極的に収集

 

 

第三条:犠牲者ゼロには、地域の力が不可欠

 

特に注目したいのが第二条で、補足として「避難勧告や避難指示などの災害・避難情報は確実に伝わってくるとは限りません。自ら積極的に情報収集を行い、自らの意志で行動しましょう」と防災における自助の重要性に言及している。

 

 

災害時に「トップ」がなすべき11カ条 
三条市は、大規模な水害を経験した全国の市町村でつくる「水害サミット実行委員会」の事務局となっている。今年8月22日、全国の市町村長の陣頭指揮に役立ててもらうため、災害対策への助言「災害時にトップがなすべきこと11カ条」を発送した。
1.避難勧告を躊躇しない
2.判断の遅れは命取り。判断を早くする
3.人は逃げないことを理解する
4.ボランティアセンターをすぐに立ち上げる
5.住民の前に姿を見せ、被災者を励ます
6.住民の苦しみや悲しみを理解していることを伝える
7.記者会見を毎日定時に行い、情報を出し続ける
8.広いゴミ仮置き場をすぐに手配
9.住民を救うためのおカネの手配は果敢に実行
10.視察は嫌がらずに受け入れる
11.応援・救援に感謝の言葉を伝え続ける 

一見、当たり前過ぎる内容だが、果たして自治体トップはどれだけの決断力で実行できるのだろうか。

 

安いコストで洪水対策

地域を水害から守る「田んぼダム」
見附市

見附市は、新潟県の中央に位置する4万1800人の町。2004年の「7.13水害」を教訓として、ソフト、ハードの両面から水害対策を考えた。その1つとして、市が全国に先駆けて事業化したのが「田んぼダム」というユニークな取り組みだ。

 

田んぼダムとは、田んぼが持っている「水を貯める機能」を利用して、大雨の時に一時的に水を貯め、河川へ時間をかけてゆっくり排水し、下流の農地や市街地の洪水被害を軽減する取り組みのこと。見附市では2010年から、市内の貝喰川流域の田んぼで開始した。現在、新潟県全体では1万ヘクタール、そのうちの1200ヘクタールが見附市で実施されている。 

 

 

 

「ピーク時には、水田1枚で普段の2倍の水(57万㎥)を貯めることができ、効果が期待できます。自治体だけで取り組めて、排水調整管の設置などにかかるコストが1カ所数百円と安いことから注目されるようになり、全国で取り組みが進んでいます」(見附市産業振興課農林整備係総括主査の椿一雅氏)。 

 

自治体の判断で、安いコストで実施できる─いいことずくめのように見えるが、椿氏は「河川の改修など水害を防ぐハードの取り組みが第一であることを忘れてはいけません」と付け加える。ハードの整備には費用や時間がかかり、雨もいつ降るか分からないジレンマがある。だからこそ、民間の力を借りた田んぼダムが必要になることを理解してもらわないと、賛同を得られないとする。しかも、流域の水田で広範囲に取り組まないと効果は薄い。田んぼを所有する農家に協力をお願いする形なので、強制もできない。 

「農家にとっては、6月下旬から8月上旬までは田んぼを乾かさなければならない時期。皮肉なことに、そういう時期に毎年、大雨が降るのです。協力いただいている農家250軒から(大雨時の対応について)アンケートを取ったところ、36%が何らかの理由で排水調整を実施しなかったと答えています。米作りに大事な時期に水が貯まってしまうなど、農家にとってデメリットが大きいのです」(椿氏)。 

これから取り組んでくれる人にメリットを感じてもらえるよう、農作物への影響などの検証を続け、もっと目的を理解してもらえるようPRにも力を入れていきたいとする。

市町村を助ける県の役割

災害時の機能に応じた組織体制
新潟県

避難勧告を出す権限があるのは市町村長だが、時として市町村の限界を超える災害が起きることもある。そんな時は、国と基礎自治体との間にある県の出番となる。中間自治体として、県は市町村をどれだけ支援できるのだろうか。数々の地震や水害に見舞われてきた新潟県では、どのようにして危機管理体制を確立してきたのか、これまでの経緯と現在の取り組み体制を聞いた。

 

新潟県では、2004年に7.13水害と中越地震が立て続けに起きたこともあり、2005年に「7.13新潟豪雨災害・中越大震災検証委員会」を発足させ、防災対策の強化に踏み切った。その後、2007年の中越沖地震、2011年の新潟・福島豪雨などを経験しながら、県の防災体制を見直している。これまでに改善してきた主な項目は、以下の通り。
○災害対策本部機能・組織の見直し
○監視・視初動体制の強化(24時間宿直体制、メール配信システム)
○情報収集体制の強化(市町村への応援体制、衛星携帯電話配備)
○施設・設備の充実(危機管理センター、総合防災情報システムの整備) 

「当初、問題となったのは避難指示の早期決断と情報伝達の方法、要援護者の把握と支援、初動体制の確立などでした。信濃川の水位がどこまで来たら避難勧告を出すか、基準を設け、各市町村に指示することにしました。避難情報も防災無線だけでなく、ラジオ、インターネット、携帯電話など複数手段で伝えるようにしました。高齢の要援護者も名簿を整え、1人に複数の援助者をつけるようにしました」(新潟県防災局危機対策課参事の澤野一雄氏)。 

第一歩として、県として市町村を早期に支援できるよう、24時間の災害警戒体制と即時登庁体制を整え、指定登庁職員はメール配信で召集できるようにした。緊急事態には、地域機関から市町村へ応援職員を派遣できるよう、各地域機関には情報収集・連絡用の衛星携帯電話も配備した。2009年には、危機管理センターが完成。対策本部要員は事前に指定し、スタッフは50人から118人に増やした。幕僚機能を強化した全庁体制 一方、中越地震の対応では、対策本部の下に各部署が一直線にぶら下がる構造だったため、「被災者支援」「食料提供」「住居の再建」といった災害時特有の業務をどの部署が担当するか不明確になり、対応が遅れがちになる課題が顕在化した。そのため、災害対策本部の幕僚機能を強化するとともに、災害対応業務に即した組織編制に切り換えた。 

具体的には、部局横断的な全庁体制を基本とし、統括調整部(幕僚)と応急対策部(実行部隊)に区分し、初動対応を迅速に行えるようにした。統括調整部は、危機管理監を部長として①本部の活動の掌理、②各部、防災関係機関等との連絡・調整等を行い、災害対策活動を推進する。 

 

 

 

一方、応急対策各部は、平時組織の連携型として保健医療教育部、生活基盤対策部、治安対策部が。また、対応完結型(災害時特有の業務に対応する)として被災者救援部、食料物資部、生活再建支援部が設けられ編成される。 

 

「災害対策本部が立ち上がるときには、方針を決定する統括調整部の下に災害時の業務を担当する人員を横断的に集めるようにしました。各スタッフは、震度4の地震が起きると危機管理センターに集まります。センターの各室や会議室は、仕切っているパネルを外せば瞬時に一大スペースに変わります。大きな災害時には、隣接の食堂や職員会館も宿泊所や休憩所として使用できるようになっています」(澤野氏)。 

2011年7月の新潟・福島豪雨では、降雨量、時間雨量とも7.13水害を大幅に上回ったにもかかわらず、人的被害、建物被害、避難者数も減らすことができた。しかし、県土木部河川管理課河川海岸維持係主任の片山幸也氏は「新潟県が管理している河川の総距離は北海道に次いで全国2番目。大河だけでなく、小さな川にもきめ細かな対応が欠かせません」と気を引き締める。連携体制づくりを推進 県の土木部河川管理課では「洪水対策ポケットブック」を制作して各市町村に配り、窓口経由で個人に手渡せるようにしている。また、水害予防の見地から、県、国、市町村、教育機関、報道機関、地域組織などで「新潟県水災害ソフト対策連絡会」を構成し、平時から情報基盤の充実、避難方法のあり方、住民の意識向上、水防活動のありかた、関係機関との連携体制づくりに取り組んでいる。