特別対談 
室﨑益輝氏 神戸大学名誉教授
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西澤雅道氏 内閣府(防災担当)普及啓発連携担当参事官室総括補佐

行政区域に関わりなく、集落や商店街、自治会など地区単位で居住者と事業者が自発的に防災活動に関する計画を策定し、防災活動に取り組む「地区防災計画制度」が2014年4月に施行された。従来の行政主導のトップダウン型防災から、地域住民自らが考え行動するボトムアップ型防災へと大きな変革が迫られている。2014年6月に発足した地区防災計画学会会長の室﨑益輝氏(神戸大学名誉教授)と、会長代理で同制度の政策立案を行った西澤雅道氏(内閣府(防災担当)普及啓発・連携担当参事官室総括補佐:2014年9月当時)に制度創設の背景と学会の役割を聞いた。  

 

街はモナカのように皮とアンコが重要

地区防災計画制度ができた経緯について教えてください。

西澤:私が地区防災計画の政策立案をするに当たっては、室﨑先生のお話や論文を随分参考にさせていただきました。2005年ぐらいのことだったと思いますが、先生は既に論文の中でコミュニティレベルでの防災計画の必要性について御提言されていたと思います。私は、内閣府のボランティア関係のイベントなどでも、地域コミュニティの防災力のあり方について先生からお話をうかがう機会もございまして、この地区防災計画を制度化する必要性を強く感じておりました。まず、室﨑先生から、なぜ以前からこうした問題に着目されていたのか、御説明いただければと思います。

室﨑:日本の防災は、もともと行政主導の形で行われてきました。行政が責任を持つという意味では良いことでもあったのですが、阪神・淡路大震災や東日本大震災を経験して、行政だけでは国民の命が守れないことが明確になり、自助や共助のようにコミュニティレベルのサポートが不可欠であることがはっきりしたことが根底にあります。住民自身に地域を安全にしていくエネルギーがなければ防災はうまくいきません。

国や自治体がつくる防災計画に、ボランティアや自主防災組織の力が必要と書き込んでみても、計画そのものは行政が勝手に作っているわけですから、ある意味トップダウンでボランティアなどの役割まで決めてしまっていることになります。こうした現実と自助・共助の理想がかい離していたように思うのです。

これを解決するには、行政と住民が一緒になって防災計画を作るか、あるいは、行政と住民が別々に計画を作り、両計画を突き合わせて連携できるようにコーディネートしていくしかないと思いました。住民やボランティアが主人公と言うからには、主人公自らが防災に関わっていく仕組みが必要になります。

一方、実態面では、高齢者など要援護者の避難誘導計画などを作る場合、それを我がこととして考えられるのは行政ではなく、地域住民であって、自らが地域に即した計画を作るということが非常に大きな意味を持ってきます。防災だけでなく、違法駐車や違法建築、ゴミ出しのルール、危険なブロック塀などの問題も同じです。それらは、行政ではなく、地域コミュニティの問題であり、地域住民が自分たちでお互いに注意してコントロールしていくことが求められているわけです。

私が日頃言っているのがお菓子のモナカの理論で、街は「皮とアンコ」でできているということです。皮は、大きな公共建築物や幹線道路、ダムなどで、自治体がしっかりやっていくべきことです。アンコは、自分の家の前をきれいにするとか、そこに住んでいるコミュニティを賑やかにするなど住民の主体的な活動です。アンコが美味しければ、皮はうすくていいかもしれませんが、残念ながら、多くの街がそうなっているようには思えません。アンコの部分は、住民でなければできないことです。防災に置き換えれば、行政が個人の家に入っていって、家具の転倒防止を強引に指導することはできない。でも、住民が隣近所で声を掛け合っていけば、家具の転倒防止も理解してやってもらえるかもしれない。アンコの部分を自ら良くしていかないと日本の社会全体は良くなりません。それを、どういう形で動かしていくか。行政が指示するのではなく、住民自らが考え、気づき、さらに皆で決めるという合意形成までのプロセスが非常に重要になるのです。このプロセス・プランニングをすることが防災計画です。こうした活動を通じて地域が強くなっていくのです。その際、「地区防災計画」こののような制度がとても重要になると思います。

問われる行政のサポート力

これまでも、住民が主体的に防災活動を行う仕組みとして自主防災組織がありました。あえて地区防災計画にしたことで、何がどう変化するのでしょう。

室﨑:一番重要なことは、今まで自主防災組織で防災計画を作りなさい、あるいは要援護者の避難ガイドラインを作りなさいと言ってきたけど、結果的には行政主導のトップダウン型の枠組みの中に入れ込もうとしてきた感が否めません。もっと水平の立場で、ボトムアップとトップダウンの2つのベクトルが等しく働くことによって初めて安全が確保できると思うのです。

地区防災計画を作るのは住民にとっては責任であり権利でもあります。自分たちの家は自分たちで守らなくてはいけない。一方で、行政はそれをいかにサポートできるかを考えなくてはいけない。今後、いろんな形で個性ある計画が各地から出されてきた時に、それが本当に実現でき、地域の防災につながる計画になるように、行政がアドバイスしたり、サポートすることが求められます。必ずしもお金のサポートという意味ではなくて、学校で先生が生徒を育てるように、多様なサポートの方法があります。もちろん、既存の自主防災組織の中にも、しっかりコミュニティでの防災活動が機能しているところはありますが、これまでは自主防災組織の善意だけに期待し、彼らの取り組みを制度的にきちっと担保、応援する仕組みがなかったのです。その意味でも、行政がそれぞれのコミュニティの思いにどう応えていくかは非常に大きな課題です。

個人的な意見としては、行政職員だけでなく、防災士、消防団員、学校の先生など専門的な情報や知恵を持つ方々を登録しておき、各地域にアドバイザー派遣のような形で支援に入っていただき一緒に議論してもらえるような形ができればいいと期待しています。

 

まずは多様なモデルを生み出すこと

地区防災計画制度について、どれだけの効力が期待できるのでしょうか?

西澤:まず、災害対策基本法の中に制度として組み込まれたことは大きな意味があると思います。これまでの自主防災組織は、年月が経つとどうしても活動が縮小し、取り組む人も限られてきましたが、地区防災計画が制度化されたことによって、再び防災活動への意識が高まり、他の人を誘いやすくなる点などが期待されます。また、実際に計画作りを進めている人からは、「行政との話し合いがしやすくなった」「サポートが得られやすくなった」などの報告もいただいており、本制度の目的である住民の自発的な取り組みを促進する面では効果が出ていると思います。

地区防災計画制度は、「計画提案制度」と言って、住民が市町村に対して自分たちで計画の案を作って提案をできることが最大の特徴です。似たようなものには、バリアフリー法、景観法などがありますが、防災分野での計画提案制度というのは画期的な試みだと自負しています。行政には、提案に対する応諾義務があります。必要なら計画を採用し、必要がないならその理由を説明しなくてはいけません。まさに、住民が考え、それを行政がサポートすることを制度として規定しているのです。

平時から、こうした住民の話し合いが行われれば、仮に被災しても、復興の過程で合意形成などがしやすくなることも期待できます。

室﨑:その通りだと思います。突然、自分たちで復興計画を作れと言ってもそれは無理です。自分たちのことは自分たちで決める。その際できるだけいろいろな方の意見を聞くというプロセスを身に付けていくことが求められます。まちづくり活動と同じですが、防災は、人の命を守ることが何より大切なので、目標一致がしやすいという意味で取り掛かりやすいテーマだと思います。

西澤:冒頭申し上げましたように、私はもともとボランティア政策にも携ってきたのですが、ボランティアと言っても、遠方から来られる活動もあるし、地域コミュニティとしての活動もある。私はむしろ、地域コミュニティベースの共助のボランティア活動を促進していく上で、地区防災計画制度のようなものがあればと考えていました。住民だけでなく、事業者の地域との関わり方や、(事業継続計画)BCPとの関係についても今後は考えていく必要があります。

室﨑:事業者の方もさまざまな専門的な知識を持っていますから、地域でそうした事業者や人材を発掘し、うまく力を合わせていけばいいでしょう。それこそがボトムアップ型の取り組みです。地区防災計画は地産地消です。皆で自分たちの頭で考え、皆で作っていくのが本質です。

今後、学会に求められる役割はどのような点でしょう?

室﨑:1つは地区防災計画の中身をもっと豊かにしていくことです。多様な取り組みを生み出すことを支援し、それらの方向付けをしたり、評価をしたり、さまざまな教訓などを広めていくことが重要です。その中で良いものについては発展させていき、コミュニティ防災の実績を積み重ねていくことが大事です。

2番目に必要なのは、プロセスの問題です。さまざまな事例について、どういう人が集まり、どういう人がサポートしたのか。合意形成の仕方、計画の作り方などプロセスのあり方を評価するとともに、今後、専門家や行政、事業者などの関わり方についても研修を進め、コミュニティの中にいろんなつながりをどう作り上げ、どう計画を作っていくべきかのプロセスを理論化すべきです。

3番目に必要なのは、完成した地区防災計画が、自治体や国の防災計画を実際に動かしていけるような力を持てるようにすることです。そのためには、まず先進事例を集めて情報集約する機能が必要になりますし、計画支援などができるアドバイザーネットワークの確立や、解説書、ガイドラインなどのツールも必要になります。そして、学会の構成員についても、行政やコンサルタント、あるいは住民の自治会長、学者などに入ってもらい、大きなネットワークを構築していかなくてはいけません。情報や知恵をつなぐのも学会の役割といっていいかもしれません。

西澤:「地区防災計画をやってください」と市町村にお願いすると、特に小さな市町村からは、「防災の担当職員が少なく、どうしたらいいでしょうか」と聞かれることがあります。「市町村の中には多くの町内会や小学校区がある。そういったところすべてに計画を作ってもらって、それを自分たちで審査するなんてとてもできない」という相談を受けることもあります。学会として応援ができないかという声もあるようですが、行政を応援するにあたって、どのようなスタンスで臨んだらいいでしょうか。 室﨑:まず行政の問題として、防災の専門だから防災をやらせるのではなくて、危機管理や防災というのは、住民の命を守るという行政の最重要課題で、すべての行政の職員が持ってなくてはいけないリテラシーです。ですから、あらゆる職員が計画づくりに関わっていけばいいと思うのです。

必要な知恵や情報については、行政の方にも是非この学会に入ってもらい、学会の中で、さまざまな専門家やコンサルタント、防災活動に取り組まれている当事者の方々とネットワークを作っていただき、現場で起きているさまざまな問題について議論し、そこで得た知恵をそれぞれの現場に持ち帰ってもらったり、学会の中で構築した人脈などのネットワークを活用してもらってもいいでしょう。 地区防災計画は、地区の範囲も内容も自由に決めることができます。住民は自分たちで作る以上、逃げることができない。サポートする側も責任を持たなくてはいけない。住民も行政もこの学会も、この制度によって何ができるのか試されているのです。