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われわれには備えがない

「政府の第一の責任は公の秩序を維持することである」
                         ―ロバート・エルスワース・ワイズ・ジュニア

カトリーナの余波 パート1
2005年8月30日 緊急事態対策本部
ルイジアナ州ニューオリンズ市ダウンタウン

ニューオリンズ市緊急事態準備部副部長のカール・メテイリーは40時間以上寝ていなかった。市の首席行政官のオフィスの9階にある薄暗い緊急事態対策本部(EOC)の混沌の中を歩くとき、自分の将来にうたた寝などというものがあるとはとても思えない。典型的な日には大きな会議室くらいのこのスペースで30名は快適に仕事をすることができたであろう。今は、立ち止まっているグループ、机に座っている人、静かにしている人、そうではない人、会話をしている人、電話をしている人、壁に掛けられた一列のテレビモニターをぼんやり見ている人で、少なくとも100名の人がいる。

夜間にロジスティクスチームは階下の8階の会議室に移るよう命じていた。その後彼らからは何も連絡がない。キャスターとぞっとするシーンの映像がテレビ画面でひらめくとき、2台の携帯電話とデスクの上の電話の鳴る音が混じり合う。

メテイリーは上司と話をしたいのだが、陸軍大将と病院の事務長がかわるがわる彼を独占している。彼の背後には4~5人の列がいくつかできていた。市の報道官が人混みを押し分けて進み彼に手を振る。メテイリーは5分後に始まる市長の記者会見のためのトーキングポイントを彼に渡さなければならない。

1~2時間前、メテイリーはトーキングポイントをつくるために30分もかけていた。しかし分からないことがあまりに多い。ニューオリンズ地下鉄の止水堤はほとんどが決壊していた。州間高速道路10号線の橋を含む市内の主要な道路の大部分に損害が発生していた。どこにも行く場所のない人たちが“最終の避難所“であるスーパードームとコンベンションセンターに現れているとの知らせも入り始めている。窓から外を見ると、ハイアットリージェンシーの窓が吹き飛んで、ベッドがぶら下がっているところもある。市と世界は市長の話を聞く必要がある。しかし混沌の中からは、メテイリーでさえ外がいかにひどい状況になっているかを知る由もない。

地域のEOCはあらゆる災害対応の中心であり、中でもハリケーン・カトリーナが上陸した直後の数日間はニューオリンズのEOCは地上で最も忙しい場所であった。

8月下旬の長く暑い日々の間、クライシスは混沌の混合物でニューオリンズを攻撃するために力を蓄えてときをうかがっていた。それは電力・堤防・道路・食料・医療衛生サービス・住宅などの重要なインフラをユニークな前例のない方法で途絶させることを意図したものである。

カール・メテイリーとそのチームは、クライシスの初期段階の20、200あるいは1200という途方もない課題と格闘していた。彼らは助力を必要としていた。

しかしその援助はどこにあったのか? ニューオリンズが必要としていた騎兵隊はどこにいたのか?

カトリーナの余波 パート2
2005年8月30日 ルイジアナ州シェリーブポート FEMA指揮所

そうこうしている間に、300マイル真北のシェリーブポートで、メラニー・バートンは静かでエアコンのきいた快適な場所にいた。FEMAの若手職員であるバートンは全国緊急事態対応チームの勤務となりルイジアナに派遣されると言われていた。3日前に機上の人となりバトンルージュに到着した。

バートンは何をすることになるのか良くは分かっていなかった。ブルーチームの9名ほどの他の若手職員と同様、彼女はそのための訓練を受けていなかった。彼女は誰に質問をすればいいのかさえ知らなかった。ブルーチームがバトンルージュのルイジアナ州EOCに着任したときは忙しかったし、その上自分たちの部屋もなかった。そのかわり誰かに”指揮所“を設営するよう言われた。その結果シェリーブポートのホテルの宴会場に座って、同僚が電話で友人とおしゃべりをし、気ままにインターネットを見ているかたわらで、テレビが映し出す恐怖の様を凝視しているのだ。

バートンのFEMA指揮所の静けさはニューオリンズEOCの混乱とは極めて対照的である。FEMAはカトリーナが上陸する前に緊急事態対応チームをルイジアナ州のEOCに展開していたが、その部隊を州のものと結合させることはできなかった。同様に州もニューオリンズ市の部隊と合流させることができなかった。

クライシスがもたらす人間ニーズの大波に対処するために政府の対応は十分大きく、十分迅速であるべき重要な初動のときに、そのさまざまなパーツは互いにばらばらであり、ちぐはぐな目的で動いており、時間を失っていた。

被災した共同体―高齢者・障がい者・子供・家族―にとって不幸なことには政府は迅速に対応することができなかった。援助は何日間も、場合によっては何週間も来なかった。

緊急事態における政府の責任

10人中9人のアメリカ人は災害対応においては政府が主導的な役割を果たすべきであると言う。それは、政府のみが提供することのできるサービスにわれわれが依存しているからである。例えば消防・法の執行・国防などのサービスは社会という布を織りなす糸であり、日々の秩序ある世界を可能にしてくれるものである。これが、すなわち公の秩序を維持することが政府の最も重要な責務である。

秩序の維持とは、自動車事故、住宅火災からハリケーンまで緊急事態の現場へ駆けつけることである。それは道路の穴を埋めることから学校での教育まで現代の社会を機能させるために必要な他の全ての毎日のサービスを提供する傍ら、重要なインフラの損害を修復し人々を助けることである。

災害ビジネスでは、政府が災害を“所有する(責任を持つ)”という。

“所有(own)”という言葉の意味するところは人によってさまざまである。家や自動車のような物を所有することである場合もあるし、人生における選択に対して個人的に責任を持つ(所有する)という概念のことを指すこともある。災害に関しては、どちらかと言えば後者の意味である。それは説明責任(accountability)のことである。プロセスや結果に十分な権限がなくても主導権を持つことである。この種の責任(所有)は単なる応答責任(responsibility)を超えるものである。応答責任は上司または職位によって任されるものである。災害に対して責任(所有)を持つ者は自ら進んで失敗の結果に向き合わなければならない。

これが政府のやることである。他のすべての者が災害から逃げるとき、それに立ち向かう必要がある。それは災害に対しての究極的な応答責任であり、やれたこと、やれなかったことの説明責任である。このストーリーはこれで終わりである。

そうでない場合を除いて。

あなたが政府と言うとき、それは具体的に何を意味するのか?

災害に対して責任を持つ者は誰かを理解しようとするには、まずあなたが“政府”と言うとき、それが何を意味しているかを知るべきである。そう思う人もいるのに反して、米国ではわれわれの政府は一つではない。

連邦、州、地方自治体という3つのレベルの政府に加えて、数千の郡、市、町、村の政府があり、その数は3万6000を超える。

その名が示すとおりアメリカ合衆国は州の共和国なので、政府と言えば第一義的にはそれぞれの州政府である。合衆国憲法によって、主権を持つ州は一定の権限と応答責任を連邦政府に委譲することに同意した。しかしそれらの権限と応答責任には災害対応は含まれなかった。

災害の応答責任は連邦政府には委譲されなかったので、責任(所有)は州になければならない。しかし州も災害の責任を負ってはいないということが明らかになった。

地方自治法は州からその下部の政府に権限を付与するというタイプのものである。地方自治法によって、大方の州は災害対応の応答責任を、郡・市・町といった最も人々に近い政府に移転した。それゆえ州は責任を地方自治体の政府に押し付けたのである。

「出来事は地元に始まり、地元に終わる」
                   ―FEMA長官 ブロック・ロング

すべての災害はローカルであるというのは、全国に3万以上ある自治体政府が災害に対する一義的な応答責任を持つという事実を指すものである。あなたの地方の公選役人はあなたの地方で、中でも最も傷つきやすい市民である貧しい人・病気の人・高齢者・障がい者に何が起きているかを知る必要がある。公選役人は彼らのために、彼らを導き、満たされていないニーズを特定し、それに対処するために倦(う)むことなく働くことを期待されている。

その応答責任は災害が起きたときにも変わらない。実際はさらに重要となる。次の災害の後、停電が何日間も続き、携帯電話が不通となり、倒木があなたの家の前の通りをふさぐとき、あなたと家族は自分たちでその身を守らなければならないかもしれない。

電力会社の人、衛生局の人、郵便配達員さえも、誰も見かけることがなくなると、あなたは「誰の責任なのだ?」と思い始めるだろう。答えは今現在、責任を持つのと同じ人、市長・郡の幹部・市会議員・郡の判事などの公選役人である。

これがわれわれの災害対応システムであり、上手くできている。ときにそれが機能しなくなることがあるのを除けば。その例を見るためには、あまりに昔までさかのぼる必要はない。

(続く)

翻訳:杉野文俊
この連載について http://www.risktaisaku.com/articles/-/15300