2016年4月に発生した熊本地震の直後より、被災者・被災企業に対して、弁護士による面談及び電話の無料法律相談・情報提供活動が行われている。このうち電話相談は4月25日より、熊本県弁護士会を中心に、日本弁護士連合会、東京弁護士会、第一東京弁護士会、第二東京弁護士会、福岡県弁護士会、大阪弁護士会が支援して実施してきた。

8月30日、日本弁護士連合会(日弁連)は、4月25日から7月24日までに実施された「5179件」に及ぶ相談の集計結果を「熊本地震無料法律相談データ分析結果(第1次分析)」(以下「分析結果」という)として速報値で公表した。

本稿は、筆者がかつて東日本大震災後の4万件余りの無料法律相談事例の分析を担当した経験を踏まえ、熊本地震における相談傾向の解説と、公共政策上の利活用について個人的見解に基づいて考察を加えるものである。

1.熊本地震におけるリーガル・ニーズの傾向

【図1】は、冒頭に説明した通り、熊本地震の被災者に対して弁護士が実施した無料法律相談・情報提供の結果(相談開始から3か月の間に実施された5179件の電話相談)をまとめたものである。主な相談事例は【表】にまとめた通りである。

「5.不動産賃貸借(借家)」(28.0%)、「6.工作物責任・相隣関係」(23.3%)、「12.公的支援・行政認定等」(15.3%)、「9.住宅・車等のローン・リース(14.8%)」の4類型の相談割合が特に高いことが判明した。以下に、それぞれの類型について若干の考察を加える。

2.借家と近隣の紛争について

「5.不動産賃貸借(借家)」(28.0%)と「6.工作物責任・相隣関係」(23.3%)の相談割合の高さは、熊本地震の被害の特徴を顕著に反映したものと考えられる。熊本地震では、住宅被害だけをみても、熊本県、大分県、宮崎県の合計で、全壊8549棟、半壊27,728棟、一部損壊131,163棟となっている(2016年8月1日時点)。この甚大な家屋損傷被害を前提に、熊本県全体の借家比率(34.6%、なお全国平均は35.8%)や、被災地の中心都市である熊本市の人口規模(約74万人)などの要素を考えると、リーガル・ニーズの多さについて説明が可能ではないだろうか。

これらの相談類型の特徴は、【表】からも読み取れるように、賃貸借契約の当事者同士、被災地域の隣家同士で金銭賠償や住まいの確保に関する「紛争」が起きている点である。そこで、弁護士の電話による無料法律相談が、紛争当事者になってしまった方にとっての情報収集窓口機能を果たしたという評価が可能である。

また、これらの紛争の解決手段として、裁判をすることを望まない者が圧倒的といって良い。そこで、熊本県弁護士会は「震災ADR」制度を開始した。ADRとは、判決等の裁判によらない紛争解決方法(裁判外紛争解決手続)のことである。熊本県弁護士会のADRは、弁護士が、中立の立場で「和解のあっせん人」となって、当事者の言い分を聴取し、「あっせん案」を提示するなどして、紛争の当事者間での自主的な解決(和解)を援助する仕組みである。申立手数料は無料としている。

この「震災ADR」は、東日本大震災後に仙台弁護士会が実施したことで有名である。【図2】は、東日本大震災から約1年余りのうちに実施された弁護士による面談・電話の無料法律相談のうち、住所地が「仙台市」だった被災者の相談傾向である。沿岸部の津波被害に加え、中心部は震度7や6強といった強い地震被害にあっており、「5 建物賃貸借(借家)」(27.1%)、「6 工作物責任・相隣関係」(12.6%)の相談割合が高い。仙台弁護士会は、このようなリーガル・ニーズをいち早く察知し、「震災ADR」を作り上げた。そのノウハウが、熊本地震の被災地の支援にも承継されているのである。

3.被災ローンに関する高いニーズと新たな解決策

「住宅・車等のローン・リース」(14.8%)の相談割合も高い【図1】。震災に起因して住宅や個人事業に関するローンの支払いが困難となる方の相談である。これに対しては、「自然災害債務整理ガイドライン」の周知徹底が求められている。自然災害債務整理ガイドラインとは、自然災害によって、住宅ローンや事業性ローン等の既往債務を弁済することができないか、近い将来弁済できないことが確実と見込まれる場合に、一定の要件のもと、その個人や個人事業主の手元に、一定程度の財産残したまま、既往債務を減免することができる制度である。被災者(債務者)が契約している金融機関(メインバンク)が窓口となり、金融機関と債務者との間で簡易裁判所の特定調停手続を利用して行う。登録支援専門家(弁護士が想定されている)が、公平中立の立場から、特定調停の成立まで弁済計画策定等の支援を行う。

特徴として、①「災害救助法」適用の災害に限られること、②個人債務者を対象としていること、③公平・中立な「登録支援専門家」の関与があること、④簡易裁判所による「特定調停」を利用して調停条項(弁済計画)の合意に至ること、が挙げられる。債務者は、制度を利用した場合でも、個人信用情報登録されないので、直ちに生活再建ができるほか、次の事業への資金を得やすくなる。また、既往債務に保証人がいる場合であっても、「保証履行を求めることが相当と認められる場合」でない限りは、保証債務の履行を求められない。破産などの法的手続きでは、保証人への配慮や便宜を考えて手続開始を躊躇する債務者もいるが、本制度はそのような心配が原則としてない。

「自然災害債務整理ガイドライン」は、東日本大震災後の弁護士の提言によって作られた「個人債務者の私的整理に関するガイドライン」を恒久的な制度に昇華させたものである。2015年12月にできたばかりの制度であるが、東日本大震災におけるガイドラインのノウハウが承継されている。今後は、必要な方が如何にこの制度にたどりつき、確実に利用できるかが課題である。特に債権者である金融機関側が果たすべき役割は重要で、債務者に対してダイレクトメールを発送するなどして制度の周知啓発を徹底的に実施することが求められている。

4.公的生活再建支援情報に関する普遍的なニーズ

「12.公的支援・行政認定等」(15.3%)が多い【図2】。内容は、報道などで公表されている事例や【表】から推測するに「罹災証明書」と呼ばれる自治体に発行義務がある住居被害を認定する証明書に関する問い合わせや、「被災者生活再建支援金」の支給に関する問い合わせがあるようだ。「罹災証明書」は、住居を「全壊」「大規模半壊」「半壊」「一部損壊(半壊未満)」と被害認定するものであるが、その結果によって、給付支援や支払猶予・免除措置の有無が左右されたりする。罹災証明書の認定基準や入手できる時期などの問い合わせが弁護士に殺到していたと考えるのが自然である。

法制度に基づいて行政が実施する被災者への公的支援(特に行政給付支援)は、はじめて災害を経験する者にとっては、行政機関も住民も制度の存在自体を知らないことが多い。行政からスムーズに情報が提供されるとも限らず、また、避難所の壁新聞やニュースを聞いても、被災者自らその情報を正確にキャッチできないことが通常である。弁護士による法律相談の本質は、必要な者に対して、必要な制度情報を伝達することにこそあるといえる。

このような相談傾向は、過去においては、東日本大震災の被災地では当然のこと、局地的な大災害として記憶に新しい「平成26年(2014年)8月広島市豪雨災害」(広島土砂災害)でも顕著に見られた。【図3】は、広島土砂災害後に広島弁護士会が実施した250件の無料法律相談内容をまとめたものである。「12 震災関連法令」(熊本地震における「12 公的支援・行政認定等」と同じ類型)が「22.4%」と高い割合であることがわかる。その「12 震災関連法令」なかで、「罹災証明書」に関する相談は「30.4%」を占めていた。いずれの大災害にあっても、生活再建に関する公的支援の情報こそが、被災者の重要なリーガル・ニーズとして浮かび上がることが確認されたと考えられる。

5.おわりに〜更なるデータ分析の必要性

本稿で紹介した「熊本地震無料法律相談データ分析結果(第1次分析)」は、あくまで速報版と推測される。今後、さらにデータを収集・分析することで、市町村単位での特性、時間経過によるリーガル・ニーズの変遷なども明らかになるはずである。これは、熊本地震の復興支援に直接役立つ情報となるばかりでなく、既存の法制度の不備を証明する『立法事実』の発見につながると考えられる。例えば、「被災者生活再建支援法」に基づく支援金は、「全壊」「大規模半壊」「半壊住宅や敷地被害がある場合のやむを得ない解体」などの場合にしか支給されない。ところが、熊本地震では「半壊未満」の住宅被害が圧倒的に多く、そのなかでも、通常どおり居住し続けるには危険だったり、度重なる余震によって精神的な不安があり、実際は住めない住宅もある。これらに対応するには、従前の支援金の支給要件を変えていくことも検討すべきである。仮に一定程度の予算措置は必要であるとしても、被災地全体の復旧・復興が加速することによるメリットも大きいと思われる。紙面の都合上、本稿では詳細な政策提言については記述できなかったが、分析の更なる進展が、新たな政策や法改正の根拠になる可能性が高いことを指摘しつつ、分析結果の続報を期待したい。


参考文献
・岡本正『災害復興法学』(2014年慶應義塾大学出版会)
・岡本正「自然災害による被災者の債務整理に関するガイドライン」の実務対応~
東日本大震災の教訓から実践的活用を目指して」(JA金融法務2016年7月1日
号№547)
・仙台弁護士会紛争解決支援センター『3.11と弁護士―震災ADRの900日』
(2013年きんざい)
・日本弁護士連合会「東日本大震災無料法律相談情報分析結果(第5次分析)」
(2012年10月)(※図2を引用)
・日本弁護士連合会「熊本地震無料法律相談データ分析結果(第一次分析)」
(2016年8月)
・広島弁護士会「平成26年(2014年)8月広島市豪雨災害無料法律相談情報分析
結果(第1次分析)」(2015年8月18日)(※図3を引用)
・非常災害対策本部「平成28年(2016年)熊本県熊本地方を震源とする地震に係
る被害状況等について」(平成28年8月1日12時00分現在)
総務省統計局「平成25年住宅・土地統計調査」

(了)