東京・足立区の西新井橋付近から眺めた荒川(出典:photo AC)

全国に先駆けて試験運用

タイムラインは自然災害に対処する「人類の知恵」である。災害が想定される数日前から、発生やその後の対応まで、関係機関が災害時に何を優先して取り組むかを時系列的に定めた行動計画表のことである。被災住民、自治体、国、自治会、消防団、鉄道会社、電力会社、教育機関などのとるべき行動が一覧票にまとめてあり、各組織の動きや連携関係が一覧できる。

国土交通省荒川下流河川事務所は、同省の河川事務所としては唯一東京都内に設置されている。荒川の下流部が破堤すれば東京下町の水没は免れず首都機能は死に瀕する。荒川の洪水対策をいわば一手に引き受けているのが同事務所である。同事務所は2014年、全国に先駆け<優先事業>として洪水時におけるタイムラインの検討を始めた。2015 年5月には試行案として試験運用が開始された。荒川下流域におけるタイムラインへの取り組みを検証してみよう。

現在では試行案から試行版へと実践的改訂を行っている。同事務所によれば、このタイムラインは「台風襲来や豪雨による水災害に対応する防災行動、とりわけ標準的に行われる全体及び各機関の防災行動を、行動や準備に要する時間も考慮して平常時から時系列的に整理しておく。そのことにより時間的制約等が厳しい災害発生時における防災行動を効果的かつ効率的に行うことを目的とした計画」である。2014年8月、「荒川下流域を対象としたタイムライン(事前防災行動計画)検討会」を設置し、荒川下流右岸(東京都側)の東京都北区・板橋区・足立区内をモデル地域として、参加機関(20機関、37部局)が検討を進めてきた。

タイムラインは、終戦直後に関東地方を襲ったカスリーン台風の雨量を確率規模200分の1としている。大豪雨によってもたらされる荒川右岸の決壊による水災害を対象に、災害状況をシナリオとして、モデル地域にどのような事態が発生するかを国と地元自治体などが共有したうえで、参加機関があらかじめ決めている避難誘導などの防災行動項目を時系列的に整理し取りまとめた。

計画策定の最大の狙いは、大規模洪水により荒川が決壊し広域的に被害が発生する前に、各主体が共同して人的被害ゼロを目指した行動を整理することである。荒川決壊を0時間としてその5日前からの事前防災対応行動のうち「住民避難」「避難行動要支援者」「交通の運行状況」に焦点を合わせた行動と、その行動の主体になるのか、または協力者であるのかについてパッチワーク方式で検討・整理を行った。パッチワーク方式とは地域で最大の課題となる行動から検討に入る方式をいう。優先事項を事前に掲げるのである。

荒川と隅田川を仕切る東京・北区の新岩淵水門(出典:Wikipedia)

成果は全国に波及か

試行運用に伴い参加機関から寄せられた意見はタイムラインの内容よりも運用方法に関するものが多かったという。運用方法の改訂点をみてみる。

1.情報伝達・共有手段は電子メールが主な手段だったが、電話やスマートフォンのサイト構築による方法を求められたため、手段について検討を行う。
2.就業時間外の対応を求められたため、各機関の災害対応担当者の携帯メールアドレスをメーリングリストに登録しておくなど就業時間外にも事務連絡が滞ることのないよう対処する。
3.タイムライン運用に伴う事務局の作業負担が大きいため負担軽減を図る必要があるのではないかという指摘を受け、作業簡素化について検討を行う。

机上演習の実施と結果を踏まえた改訂2015年度の出水期には、8つの台風に適用され最大72 時間前まで対応が整備された。そのため、対応を行っていなかった72 時間前から氾濫を示す0 時間までの荒川下流タイムライン(試行案)を模擬的に適用する机上演習を実施した。

演習には参加機関がすべて出席し、あるタイムライン時刻を設定し気象や河川情報が提供された上で、定められた時刻内に一定量のタイムラインを見直す形で進めた。

「住民避難」「避難行動要支援者」「交通の運行状況」に加えて、新たな検討テーマとして、家屋倒壊危険ゾーンに伴う防災行動の検討を行った。荒川下流における家屋倒壊危険ゾーンとは、河川堤防の決壊又は洪水氾濫流により、木造家屋の家屋倒壊の恐れがある区域であり、検討時点では未設定であった。だが当該するゾーン内では流速が早い又は浸水深が深いこと、氾濫が始まってからでは水平避難は難しいこと、主に木造家屋においては垂直避難も危険であって立退き避難が必要となることを前提条件として検討した。

荒川下流タイムライン(試行案)は北区・板橋区・足立区の3区それぞれに作成していたため、1つのタイムラインとしてまとめ上げる統合化の作業を進めている。その際、他区タイムラインで検討された結果を基に、事前防災行動項目の追加・改訂を行った。本格運用に向けて関係機関との調整が続くが、異常気象の続く今日いつ豪雨が襲ってくるかもしれない。

タイムラインについては、台風や低気圧の接近、外国で起きた地震で日本を襲う津波など、事前に発生が予測できる災害が主な対象であり、前兆なく起きる地震やゲリラ豪雨での活用は限定的だとの指摘がある。想定する現象が順番通りに起きるとは限らず、起きても予想した時間が前後することもある。タイムラインを踏まえた臨機応変な対応が必要不可欠であることは言うまでもない。

荒川下流河川事務所が中心となり荒川下流域をモデル地域として推進されているタイムラインの実践的成果は、全国の都道府県や市町村の防災対策にインパクトを与えることになろう。(本稿作成に当たり国交省荒川下流河川事務所のご協力と資料の提供を受けた。同事務所に感謝する)

(続く)