活動目的に応じて情報共有の範囲を決める

 

災害時における情報共有システムを導入する自治体、企業が増えている。しかし、災害時にどのような情報を、どの範囲で共有するかを明確にしていなければ、システムを有効に活用することはできない。災害時の情報共有のあり方について、京都大学防災研究所の林春男教授に聞いた。

 

Q まず、災害時になぜ情報共有が必要なのでしょうか?

危機が発生すれば、それまでとは別の新しい現実が生まれます。しかし、それがどのような姿をしているかは、発災当初においては誰にも認識されていませんし、その姿が災害対応にあたる関係者の間で統一認識されていなければ、適切な対応がとれません。関係者が連携しながら適切な対応活動をしていくためには状況認識を統一させる必要があります。それをコモン・オペレーショナル・ピクチャー(COP:Common Operational Picture=状況認識統一)※1と呼びます。

※1コモン・オペレーショナル・ピクチャー(COP:Common Operational Picture)
災害対応にあたる関係者が、災害状況や対応状況について認識を統一するためのもの


Q 被災状況を地図の上に示したようなイメージですか?

ピクチャーという言葉で地図だけをイメージされる方が多いようですが、必ずしも地図というわけではありません。オペレーショナルとついているように作戦(災害対応活動)を実行するために必要な情報です。 

作戦を実行するためには、被災状況とともに、自分たちがどんな資源を持っているのか、それがどのように配置され、どう対応しているのかという情報も共有しておく必要があります。例えば、A地点で人が足りていない、B地点では人が余っているというような状況が明らかになれば、B地点からA地点に応援をまわすことが可能になります。つまり、被災状況と自分たちの資源、対応状況が明らかになって、はじめて本部から指示が出せるようになるのです。これを災害時の限られた時間の中で行うためには、事前の計画をしっかり共有しておくとともに、新しい現実が生まれても変化しないもの、つまり「静的情報」をしっかり事前に整理しておくことが重要です。特に、避難所や大勢の人が集まるような場所など重要な施設、二次災害が起きそうな場所、あるいは災害支援物資や機材の備蓄場所や量などをあらかじめ洗い出しておき、そこがどう災害により変化したかの動的情報が入手できれば、手持ちの資源を迅速に展開できるようになります。

 

Q 地図上でのCOPはどのようなイメージになるのでしょうか?

地図の良さは、書かれていない情報でも、相互関連から一定の可視化が可能になるということです。例えば、被害がなかった地域を緑、被害があった地域を黄色、深刻な被害に陥っている地域を赤、情報がない地域を黒とすると、災害直後の時点から、深刻な被害がありそうな地域を地図上で特定することが可能になります。仮に30分以内に被害の有無について報告を求めるようにしておけば、被害が無い地域は直ぐに返答してくるでしょうから、地図上にはまず緑の地域が示されます。被害がある地域もその深刻さまで把握できなくても返答をしてくるでしょうから黄色の地域が示されます。何も情報が来ない地域は、それだけ大変な状況に陥っている可能性があり、こうした地域は黒色になります。3時間後、6時間後と時間が経過していく中で地図上の色が変化していき、甚大な地域が特定されていきます。一方、災害対応の状況により被害状況が改善されていけば、その状況も一目で把握できるようになります。


Q 被災状況を掘り下げていけば、電柱が倒れている、人がケガをしている、川が氾濫しているなど、数えきれないほどの量になります。対応状況についても、災害が大きければ大きいほど、すべてを共有することは困難になります。どの程度の情報を、どの程度の範囲で共有すればいいのでしょうか。 

災害対応の標準化された対応方法を定めたインシデント・コマンド・システム(ICS:Incident Command System)※2の中に、マネジメント・バイ・オブジェクティブ(Management by Objective=目的による管理)※3という考え方があります。災害対応においては、組織や個人の行動は「目的」によって管理されていなくてはいけないということが示されているわけですが、情報についても同じです。災害対応にあたる一人ひとりが計画に基づいた活動目的を持っているわけですから、その目的の達成に必要な情報を、目的を達成する関係者間で共有できるようにしておけばよいのです。 

例えば、医療関係の人は命に関する情報だけを集めて共有すればいいし、道路関係者なら道路の情報を集めて共有すればいい。しかし、直接関係ないような情報でも、自分たちの目的を達成するために必要な情報は共有しなくてはいけません。「医療関係者が患者を助けに行くのに液状化などにより道路が使えない」という状況も起き得ますから、こうした情報は共有できるようにしておいた方が良いでしょう。その都度、自分たちの目的達成のためにどのような情報が必要なのか、共有すべきなのかを整理しておく必要があります。 

市民に対して共有すべきかどうかも、基本的にはこの考え方に照らし合わせ、目的を達成する上で市民も共有すべき情報なら公開すればよいでしょうし、逆に混乱を招き、対応の妨げになるようならクローズドの環境で関係者間だけで情報を共有すべきです。 

もう1つ、ICSにはスパン・オブ・コントロール(Span of Control=管理限界)※4という概念がありますが、これは危機発生時に1人の人間が管理できる人数は7人が最大で、理想的には5人程度という考え方です。これは人間には一度に記憶できる量に上限があることに根差したものです。情報についても同じで、1人の人間が誤りなく認識できる情報はせいぜい7つ程度ということです。他の様々な情報をすべて共有していこうとしても、結局は消化不良を起こしてしまいます。最近の情報共有システムでも、何でも情報が入力できるようなものが多くなっているように思われますが、目的を明確にしていないまま、このようなシステムを使うと、混乱が起きることにもなりかねません。

※2インシデント・コマンド・システム(ICS:Incident Command System)
災害対応の標準化されたマネジメント手法で、アメリカで考え出された。災害対応における命令系統や管理手法が標準化されていて多機関が連携する上で必要になる

※3マネジメント・バイ・オブジェクティブ(Management by Objective)
ICSに盛り込まれている考え方で、すべての活動は目的により管理されなくてはいけないとされている

※4スパン・オブ・コントロール(Span of Control)
ICSに盛り込まれている考え方で、一人の指揮者が管理できる人数の限界について定めている


Q 災害発生直後は人の命を救うことが大きな目的になりますが、時間が経過してくれば、人命救助以外にも産業の被害や瓦れきなど環境への影響など、さまざまな課題が生じてきます。共有する情報もその都度変わってくるのでしょうか? 

当然違ってきます。その時々において、活動目的を達成するために必要な情報を洗い出す作業が必要になるわけですが、逆の言い方をすれば、いかにノイズを消していくかということも考えておかねばなりません。 



危機対応の国際規格であるISO22320の中に、活動情報(Operational Information)※5という項目がありますが、この活動情報というのは、ノイズも含めた災害時のさまざまな情報(information)の中から、作戦実行に必要な情報(intelligence)を導き出す手順を示しています。具体的な要求事項として「計画策定および指示」「情報収集」「処理および操作」「分析および作成」「配信および統合」「評価およびフィードバック」の6つのプロセスを必要としていて、このサイクルの真ん中に位置するのが活動目的です(図1)。つまり指揮調整者らが活動の目的を明確にしてそれを達成するための計画を策定し、目的達成のために必要な情報についてスタッフに指示を出す。それに基づきスタッフが情報を収集し、集まった情報を誰もが分かるような形に処理し、それを関係者間で分析して、指揮調整者に配信し、活動に役立つか評価・改善することをPDCAサイクルとして繰り返し実施していく必要性を説いています。指揮調整者は全体の状況を把握しながら対応の指示を出していくわけですから、不確かな情報が多すぎれば意思決定が遅れたり、誤った指示を出すことになってしまうため、こうした情報のクリーニングを必要としているのです。 

留意すべきは災害対応においては、対策本部長などの意思決定者は、情報処理部隊に対して何を目的とした情報処理が必要なのか、要求が明確になされる必要があります。それを受けて、実際に情報を収集することになる対策本部スタッフなどに対して、何の情報が必要か明確な指示を出さなければ情報はうまく収集できないということです。 

日本の災害対応では、トップがさまざまな質問に答えられるようにとスタッフに想定問答集を作るようなことを指示することがありますが、「どんな質問に対しても答えられるようにしろ」という指示を受けたら、スタッフはすべての情報を集めなくてはいけなくなります。災害対応で時間が限られている中、それは不可能でしょうし、その時点で最も対応すべき活動目的に沿った情報を集めることに集中しなくてはいけないはずです。時間経過とともに目的に応じた情報収集を指示することが意思決定者には求められるのです。

※5活動情報(Operational Information)
危機対応の国際標準規格「ISO22320」の中に盛り込まれている考え方で、危機に際して効果的な情報処理を可能にするための最小限の重要事項がまとめられている

 

Q 災害発生後に計画を定め、どのような情報が必要かを細かく指示していくことはあまりに大変のように思いますが? 

ですから、事前の計画というものが重要になってくるのです。災害には繰り返し起こっている問題があるわけですから、そうした繰り返し発生する問題に対しては計画を事前に策定しておけば、8割程度の活動は想定通り行えるはずです。どの時点でどのようなことが起きるのか、その際どのような活動目的を立て、どのような情報が必要になるのかを計画し、繰り返し訓練しておくことが求められます。 

内閣府が25年8月に「地方都市等における地震対応のガイドライン」を発表しましたが、ここでは災害対応において行うべき項目が17項目、準備段階、初期段階(発災当日中)、応急段階(1日~3日後、3日~1週間後)、復旧段階(1週間~1カ月後または数カ月後)と、時間経過別に整理されています。欧米ではエマージェンシー・サポート・ファンクション(ESF:Emergency Support Function)※6と呼ばれているものですが、こうしたガイドラインをもとに計画を作り込んでおくことが重要です。 

しかしながら、災害時はすべて想定通りに事が起きるとは限りません。経験値では2割程度は想定していない新たな課題が発生します。その場合には、その課題を解決するための対応計画をその場で立て、活動目的を満たすための情報を収集し共有するという過程が必要になります。 

もう1つ、限られた時間の中で情報を収集し、共有する上で有効なのがウェブベースのシステムを活用することです。災害対応では、データの入力などの作業がおろそかにされがちです。ほとんどの組織では「情報班」のような情報入力の専門部門を災害時でも用意していませんし、どうしても実対応の業務の方が優先されがちです。防災情報システムなどを整備している自治体も少なくありませんが、ほとんどが専用端末から専用回線を通じて災害情報を打ち込むタイプです。これでは、少ない人数の中から入力の専任者を決め、対応にあたらせなくてはなりませんし、その場合、今度は災害対応にあたるスタッフが不足してしまいます。ウェブベースのシステムなら、災害対応にあたる個人一人ひとりの端末から、それぞれが災害対応業務の実行状況をそのまま情報として入力することができるため、時間の短縮が図れます。できれば、とりまとめ報などの作成も、自動化できるようにしておけば、その作成にかける時間が短縮できることになります。

※6エマージェンシー・サポート・ファンクション(Emergency Support Function)
災害対応に必要な機能を具体的に示したもの

 

Q 想定を大きく上回る事態が発生した場合、あるいはまったく想定していなかった事象が起きた場合などは、情報が何も入ってこない可能性も考えられます。東日本大震災では、市町村の被災などにより情報の収集は極めて困難でした。 

大切なことは、情報が無い状況でも活動目的を明確に定めるということです。先ほどのICSの中にLIP※7という考えた方がありますが、これは何も情報がないときに、自分たちの活動の何を優先すべきかの順番を定めておく指標となるものです。まずは人命救助(Life Saving)、次に被害拡大の防止(Incident stabilization)、その上で財産保護(Property protection)を行うことになります。東日本大震災でしたら、被害状況が分からなくても人命救助が第一なわけです。東日本大震災時に岩手県の元危機管理監だった越野さんはまず、命が集約的に危険にさらされている可能性が高い病院について、現地にDMATを送る判断を下しました。被害の拡大防止について言えば火災を止める必要がありましたから、自衛隊のヘリを消火に回しています。その上で被災者の財産保護ということになります。 

これも時間の経過とともに優先順位が変化していくわけですが、特にトップはLIPを常に頭の中に入れ、その時に何が課題かを考え情報収集の指示を出さなくてはいけません。

※7LIP災害対応の優先順位を示した考え方
L:Life Saving(人命救助)I:Incident stabilization(被害拡大の防止)P:Property protection(財産保護)