四国版「くしの歯作戦」に向け産官学連携

 

高知県や徳島県の沿岸部を中心に、南海トラフ地震により甚大な被害が予想される四国では、県、国、ライフライン企業、大学など産官学の関係機関が一体となり、被災後に地域全体を早期に復旧させるための計画「四国地震防災基本戦略」を策定している。これを受け香川大学は、BCPの考え方を地域全体にあてはめ、地域にとって重要な機能を優先的に継続・復旧させる地域継続計画(DCP:District Continuity Plan)を提唱し、現在、具体化に向け事業者間の調整を進めている。ポイントは各組織のBCPを、地域継続の上位概念のもといかに最適化させるかだ。

四国は、南海トラフ地震などによる広範囲に巨大津波により、高知県土佐清水市、黒潮町、四万十町で最大津波高が30mを超えるなど、深刻な被害が想定されている。津波による死者想定数は約6.8万人、負傷者数が約0.5万人、要救助者数が約1.3万人、これに加え、震度6強以上の強い揺れにより、建物倒壊による死者約2.5万人、負傷者約14.6万人、要救助者約8万人が発生すると考えられている。四国4県の総人口約390万人に対して、死者、負傷者、要救助者が33.7万人と、1割近くに上る計算だ。 

香川大学は、こうした課題に対し、2012年から企業、行政、ライフライン事業者らとともに香川地域継続検討協議会(会長:香川大学危機管理研究センター長白木渡氏)を立ち上げ、地域継続計画(DCP)のあり方を検討してきた。同協議会が定義するDCPは、地域を継続させるために、どのような機能をいつまでに復旧させるのかを明確にし、支障となるボトルネックなどを洗い出し、実行可能な計画としてまとめるというもの。 

具体的な流れは以下の通りだ。


1.想定する災害を洗い出す


2.地域がどのような影響を受けるかを分析する(地域インパクト分析)


3.地域にとって主要な機能(活動)とそれを実行する上で支障となるボトルネックを把握する


4.地域の何の機能を、どの地域を優先復旧させるのか重要業務を選定する


5.目標復旧時間を設定する


6.実現に向けた具体的な戦略を立てる 

四国版DCPのイメージは、「四国地震防災基本戦略」に基づき、比較的被害が少ないことが想定され、国の緊急災害現地対策本部が置かれる香川県高松市を拠点に、そこから被害が大きい高知、徳島の沿岸部などに救助救援活動を展開させる。

岩手県では、東日本大震災で遠野市を後方支援基地として、そこから沿岸部の被災地に緊急輸送道路を啓開する「くしの歯作戦」が展開されたが、この四国版を構築したい考えだ。 

現在は、香川県をモデルに具体計画を進めている段階。香川地域継続検討協議会の会長を務める香川大学危機管理研究センター長の白木渡氏は「香川も被災しないわけではないが、それを克服した上で、遠野市の役割を果たせるような拠点機能を持たせなくてはいけない」と説明する。

 

DCP達成に必要な5つの機能 
協議会では、これまで既に20回近くの勉強会を積み重ね、DCPを達成させるための主要な機能として、①物流・アクセス機能、②重要拠点機能、③応援・受援機能、④復旧・復興に関するヘッドクォーター機能、⑤ライフライン機能の5つをまとめた。 

①の物流・アクセス機能については、被災直後は沿岸部を中心に被害が想定されるため、高松空港等の空路拠点を中心に物流機能を確保し、復旧状況に応じて瀬戸中央自動車道、高松港・坂出港の物流機能を確保することを柱とする。②の重要拠点機能は、拠点施設が使用不可能な場合を想定した代替拠点対策がメイン。耐災害復旧対策により重要拠点・機能を確保することも計画に取り入れている。③の応援・受援機能は、応援・受援を前提とした施設整備と体制・仕組みづくりを目的に、同業者間での災害時業務の標準化、応援・受援にかかる人員配備、用語・仕組みの統一などを行う。④の復旧・復興に関するヘッドクォーター機能は、緊急現地対策本部機能の確保に加えて、国との連絡調整の要として香川県庁を中心とした連携機能を確保していく。⑤のライフライン機能は、行政と事業者が共同で復旧の優先手順を示した事前復興計画を策定し、大手事業者が持つ技術力、マネジメント力、調達力と、地元企業が有する地域の熟知、即応力を最適化したインフラ管理による機能継続を行う。 

現状では、まだ①の「物流、・アクセス機能」について具体的な議論が始まった段階だが、協議会は何パターンかの被災想定をもとに、道路復旧や物資運搬の優先順位付けや、対応にあたる建設業者や運搬業者のグループ分けなどを試みている。 

白木氏は「これらの5つの機能を達成するためには、企業や自治体などさまざまな連携がないとできない」とする。例えば、物流を機能させる場合は、建設業者が道路を復旧することになるが、そもそも高速道路、国道、県道、市道などが入り混じる中、発注者間でどの道路から復旧するのか合意がなくては、建設業者や資材などの取り合いが生じてしまう。また、そうした考えのもと行政と建設業者との協定が結ばれていなければ、効率的に作業を進めることもできない。さらに、そのことが物流業者はじめ、救援・救助に向かう関係機関にも共有されなくてはいけない。

 

個別最適から全体最適へ 


「個々の組織のBCPを否定するわけではない。ただし、個々の組織がBCPを一生懸命やったとしても、それが地域全体のベストにつながるわけではない」と白木氏は指摘する。 

必要なのは個々の組織としての視点と、地域全体としての視点の最適化だ。個別最適から全体最適へ思考を切り替えることがDCP推進の上では求められる。 

そのためには「個々のBCPの上位概念として、地域継続計画を考えてもらう必要がある」と白木氏は語る。個々の企業のBCPの限界も考慮し、業界全体として地域継続に必要な機能を確保できるのかをすり合わせていく必要もある。 
災害などの緊急時には、対応に充てられる資源が限られた中で、すべての被害地域を同時・公平に復旧させることなどできない。そのため、一市民や一企業の立場からすれば、「なぜ自分のところから先に復旧してくれないんだ」という不満が出る。 

白木氏は「地域全体の視点として何を優先するのかということを、あらかじめ市民から理解を得ておくためにも、地域継続計画の議論をオープンにしていくことが重要」と説く。

地域全体としてのDCPを市民や事業者が把握していれば、災害時の行政の対応に理解が得られるだけでなく、平時から市民や事業者の視点として、自分たちの生活・事業を守るために必要なコミュニティーレベルでの地域継続の議論が始まる。こうしたさまざまなフェーズでの議論の積み重ねが、災害に強い街づくりにつながるとする。

 


 

地域全体の物流確保へ
西日本高速道路株式会社四国支社

 

香川地域継続検討協議会のメンバーで、四国内の高速道路を管理している西日本高速道路株式会社(NEXCO西日本)四国支社では、南海トラフ地震に対して、瀬戸内側から太平洋側への救援救助を円滑に進められるよう、高知自動車道を最優先して復旧させることをBCPの要としている。しかし、達成のためには、自社のBCPの強化だけでなく、高速インターチェンジ(IC)入口までのアクセス道や、IC出口からの輸送路の優先復旧など、地元自治体や建設業者との連携が必要になる。

「橋梁の耐震補強は終了している。被害が出るとすれば、橋梁との継ぎ目の段差や、切土からの土砂の小崩落が考えられる」。 

NEXCO西日本四国支社防災担当部長の江川元幾氏は、BCPの現状をこう説明する。段差などの比較的小さな被害についてはグループ会社と連携し、土嚢を積むことで簡易復旧し、大規模な被害が発生した場合については、建設関連団体などと協定を結んで体制を整えている。他にも自治体や陸上自衛隊と相互応援の協定を結び、災害時に備えている。例えば、自衛隊にはIC以外の場所からも高速道路に入ってもらえるよう緊急の開口部の鍵を貸与するなど、支援を受けられるようにしている。

ボトルネックとして懸念しているのは、資機材や作業員の確保だ。 

「自分たちも被災する可能性が高い中で、本当に必要な人数が集まれるかは分からない」(江川氏)。 

そこで、災害時には、香川、徳島、愛媛、高知と各県の高速道路事務所が置かれている主要ICに一定のメンバーが自動参集し、それぞれ高速道路事務所の車などを使って、被害状況のパトロールに出動できる体制を整えている。

現地事務所に必要な人数が集まらないことも想定する。高松市の四国支社には約150人の社員がいるが、その約半数が、指示の有無に関わらずに、直接、高松中央インターに集まり、応援体制をとることにしている。 

課題は、主要拠点からICまでのアクセス道や、ICから主要拠点までのアクセス道など高速以外の一般道の整備だ。せっかく高速道路が先に開通しても、ICまでの道路の復旧が遅れれば、地域全体にとって重要な機能を果たすことにはつながらない。 

「高速道路だけ開通しても町に物資が入っていかない。アクセス道路の道路管理者との連携が重要だ。現在、こうした課題も協議会で提案させてもらっている」(江川氏)。 

課題を解決するためには、そもそも、どこの主要拠点とIC入口をつなぐのか、IC出口からどの主要拠点へつなげるのか、主要拠点を選定する議論も伴う。協議会では現在、陸路、空路、海路から主要拠点を洗い出し、ICへとつなげる計画を策定している。陸路では、本州からの支援ルートになることが見込まれる瀬戸大橋や明石海溝大橋方面からのアクセス道を確保、空路は高松空港、海路は物資が集積する高松港がメインとなる。このほか高松市が指定する物資拠点などからのアクセスも優先復旧の検討がなされている。


 

建設業者のBCPと連携
株式会社富田組

 

地元建設業者でも、全体最適に向けた検討が始まっている。さぬき市の株式会社富田組は、東日本大震災前から、香川大学や徳島大学で開催されているBCP勉強会などに参加し、地域全体にとっての建設業者のBCPの位置づけを考えてきた。

 

富田隆弘社長は「災害時は、まずは自分の企業をどう守るかが一番だが、2段階目としては、他社や地域を助けるために早急に動くことが求められるのが他の業種との差。そのためには、発災直後に社員の安否を確認するとともに、現場を閉鎖できるのか、閉鎖できないのかを判断し、発注官庁などからの出動要請に対して、何人が応援に行けるのかを迅速に報告できる体制にすることが重要」とする。自社だけの事業継続を考えれば“応援を出さない”あるいは発注官庁からの評価を期待して“無理をしてでも多くの応援部隊を送り出す”との判断をしがちだが、各社が迅速で正確な状況把握をすることが、全体調整の上では不可欠と、その理由を語る。 

四国では2010年から四国地方整備局が建設業者の事業継続力を認定する制度を開始し、各県でも同様の制度が広まったこともあり、建設業者のBCPについては、県内全般にかなり浸透をしている。しかし、広域での連携体制などはこれまであまり考えられていなかったという。 

「BCPは皆、思うことが違う。地整(地方整備局)は四国全域から、県は県レベル、市は市レベルでそれぞれ優先的に復旧させたい事項が異なる。さらに、地整や県は、大きな業者に復旧工事などをしてほしいと思っているだろうし、市は市内業者に発注したいなど、三者三様の思惑がある。しかし、それぞれが全体調整を考えずに発注をすれば、同じ区間に県河川、国道、県道、市道が走っているような場合、ほとんど距離が離れていないにも関わらず、それぞれの発注者により、複数の業者が入り乱れて仕事をし合うようなことが起きかねない」(富田氏)。 

実際、香川県では、2004年の台風・豪雨に伴う災害で、こうした事態が起きたという。結局、建設業協会が調整役となり、発注者の意向に応じて建設業者を選定するなどの対応をとった。その教訓もあり、現在、富田社長が代表を務める香川県建設業協会長尾支部では、災害時は、管理区分を外し、県道、市道、県河川、市河川などの災害復旧工事をエリアごとに業者を決められる方式を採っている。 

また、建設工事に使う土の融通なども連携の上では重要なポイントになるとする。「土砂はたくさんあっても、川の泥など含水比が高い土を使って道路の復旧をすることはできない。行政も縦割りのため、災害時にどこから土が調達できるかすべて把握しているわけではない。それができるのは、地元の建設業者の強み」と話す。 

2004年の災害時にも地元建設業者が中心となり“今あそこで残土処理工事の土が出ているはずだからあの土をこっちに振り分けてくれ”など連絡を取り合い、土を融通しあったという。 

「大規模災害時には、地元の建設業者が指揮調整の機能を果たすことが重要。自ら重機を使うよりは、他の地域から来た応援業者に土のある場所や廃棄場所を指示するなど全体のマネジメント力が求められる」と富田氏は語る。 

四国DCPに向けた取り組みはまだ始まったばかりだが、将来的には、高速道路へのアクセス道や災害拠点病院へのアクセス道、物資集積拠点など、地域全体として優先的に復旧させるエリアについて関係者間であらかじめ合意形成を図っておくことが求められる。さらに、災害発生時においては、その計画に基づきながらも、関係機関が連絡を取り合い、例えば高速道路の被災カ所があれば国道を使う、国道が被災していれば県道を使うなど、柔軟で効率的な運用体制を構築していくことがBCPの全体最適化された社会につながる。