避難所の状況

災害時におけるトップの役割とは何か―。ひとたび大災害が発生すると、自治体の首長には一気に権限が集中します。災害対策本部の機能や業務内容は地域防災計画の中にも書かれていますが、災害対策本部長である首長がどのように状況を判断して決断・指示すればいいのか、いかなる責任を負うかについて具体的に明記されているものは見たことがありません。

熊本地震では、庁舎が使えなくなるなど、極めて困難な状況の中、各自治体は災害直後から情報の収集、避難者への対応などに奔走しました。その時、各自治体の首長は、何を考え、どう行動したのでしょうか? 最も困難な事態は何で、どうそれを乗り越えたのでしょうか――。

昨年末、熊本県から「熊本地震への対応に係る検証アドバイザー」に任命され、熊本県知事と県内8市町村長(震度6強以上の揺れを観測し、かつ、応急仮設住宅を建設した市町村)にインタビューを行い、これらの事実をオーラルヒストリーとしてまとさせていただきました。
参照:熊本地震の発災4か月以降の復旧・復興の取組に関する検証報告書(http://www.pref.kumamoto.jp/kiji_23049.html?type=top

ここに掲載したすべての首長のすべての判断・決断が最善であったかどうかを、このインタビュー内容だけで検証することはできませんが、組織のトップとして、いかにその役割・責任を認識し、全うしようと考えていたのかを知ることは、自治体に限らず、企業を含めたあらゆる組織のトップ、あるいは危機管理担当者にも参考になるはずです。

リスク対策.comでは、オーラルヒストリーでまとめたインタビュー内容を全9回にわたりシリーズで紹介していきます。「もし自分がその場のトップだったらどう指揮をとるか」という意識を持って読んでいただければ幸いです。第4回は、住宅の解体件数が熊本市、益城町に次いで多かった宇城市の守田市長へのインタビューです。文末には、危機対応時にトップが考えるべき点を、個人的な見解としてまとめてみました。

※インタビュー記事に掲載のテキスト・写真は、熊本県から提供をいただいたものを使わせていただいております。

オーラルヒストリー№4 宇城市長 守田憲史氏
『トップと政治家としての決断』

守田憲史(もりた・けんし)氏

 

 

 

 

 

 

水や食料の配布、罹災証明書の発行など、市民は被災時に公平性に敏感になる。
批判が寄せられる中、どう対応したのか。妨げになったものは何か。
宇城市の守田市長が得た教訓を聞いた。

■基本情報
【職員】512人  【面積】188.61㎢
【人口】59,183人 【世帯数】21,543世帯

■被害の概要
【人的被害】
死者 10人、負傷者 143人
【住家被害】
全壊 539件、大規模半壊 362件
半壊 2,028件、一部損壊 5,625件
【庁舎等の被害】
庁舎の天井落下。排煙ガラスが一部破損。
庁舎南側入り口に約25㎝の段差が発生した。

前震発生から家には帰れず

前震が起きた時は、近くであった宴会からの帰りの車中にいました。車の中で大きく揺れ、これは半端じゃない地震だと思って、すぐに市役所に戻りました。すでに対策本部の準備はされていたので、発災から1時間経たない時点で、第1回対策本部会議を行いました。
宇城市は、益城町のように大きく被災したというイメージが持たれていませんが、実は、解体件数は、熊本市、益城町に次いで多く、震度4以上の震源地についても、半数強が宇城市で発生しています。ただし、停電もなく、庁舎も使えたことは不幸中の幸いでした。前震があってから数日間は家に帰れず、帰ってもシャワーだけを浴びて1時間ぐらいで役所に戻ってくる生活が続きました。
本震のときも庁舎にいて、ちょうど佐世保から自衛隊の方々が、トラックで物資を運んで1階のホールに搬入している最中でした。ダダダダーッと揺れが襲ってきて、自衛隊の方も腰を沈めて、ホール内が騒然となりました。副官が大声で「外に出ろ」と指示を出し自衛隊員がばーっと外に出て、私たちもこれは危ないと思い、職員に「外に出なさい」と言って、かなり緊迫した状況になったのを覚えています。
この時は、幸いにも市職員や応援職員等に負傷者は出ませんでした。市民の方々も、後々、残念ながら関連死が発生してしまいましたが、この時点では、市内で揺れによる直接の犠牲者は出ていなかったはずです。

現実に起こり得る最悪の事態に備える

電話も、時々混線がありましたが通じましたし、LINEが機能していて、職員と連絡を取り合うのに使うことができました。誤解を招く言い方かもしれませんが、今回の震災は、まだ恵まれていたんだろうと思います。もし平日の昼間だったら学校での被害だけでもかなり大きなものになっていたと思います。かといって、ミサイルが落ちた、核弾頭が落ちた、あるいは超巨大災害で数百人の死者が出ているというような状況まで想定する必要があるかと言えば、それはあまりに現実離れしているようにも思います。今、現実的に起こり得る最悪の事態を考えた上で、誰がどう動いて、何をすべきということを、もう一度、しっかりと書き出して議論し、訓練をしておくことが重要だと思います。

現場で指示をするか市民の元へ行くか

私自身、これまで大規模な災害対応にあたった経験はありませんが、火災や大雨などの災害対応にあたる中で、総合指揮を行う関係機関のトップはむやみに動いては駄目だと感じていました。
ですから、熊本地震でも、私は対策本部に来てから、ここを動いてはだめだと心に決めていました。実際に次から次へといろんな情報が入ってきて判断をしなくてはいけませんでしたから、その判断や方法論は間違っていなかったと思います。
ただし、私は市民から選ばれた首長であり、政治家ですから、多くの市民が家にいられず避難所に押し寄せる状況の中で、現場に出向いて「皆さん安心してください」と言わなくてはいけなかったとも思うのです。避難所を回れるだけ回って、困っている市民の前にリーダーとして姿を見せなくてはいけなかったのではないか。対策本部にずっといるのと、どちらが正しいのかは、まだ自分の中で結論は出ていません。でも、もう一度あのような状況になったら、私は出来る限り市民の元へ行くと思います。

消防団や企業の支援

消防団には、本当に助かりました。水がどんどん届いても職員には配布する余力がないんです。そんな中、消防団員が、私たちが配るからと言ってくれ、避難所をはじめ、その庭先やグラウンドなど、指定していないところまで、ある程度水は配ることができましたが、これも消防団のおかげです。
企業からの支援も助かりました。近くに大きな製パン会社があり、そこから何万個ものパンを即提供してもらえたことも大変ありがたかったです。

公平性と効率性

それでも、水の量がまだ不十分なときに、指定避難所を優先するとかしないかとか、どこから配るかということについては、相当な批判がありました。どこから配っても不満を持たれるでしょうし、難しいことですが、優先順位をつけざるを得ない面は実際にあります。そういうことは首長の責任でやらないといけないと改めて自覚しました。
執行部からあがってくる数々の課題については、対策本部会議に、次長、部長級が全部そろっていますから、そこでみんなで合議して、その都度、その都度判断していきました。特に大きな問題もなく対応できていたのですが、罹災証明書を発行する際、初日にたくさんの方々が来て、発行ができなかったんです。夕方5時ぐらいに作業を打ち切ったら、住民の方の不満が一気に爆発してしまい、大変な状況になりました。
大学の先生からも罹災証明の判定については対面で説明することが大変重要だということも言われていて、当市の職員も丁寧なので、第一次判定を出すときに、なるべく対面で説明をしたほうがいいということになったのですが、それだと人数が多すぎて、とてもさばけないわけです。ですから私は、待てない人もいるのだから、とにかく早く判定だけもらえるゾーンも作りなさいと言って、結果的に大分収束させることができたのですが、こうした点が、ダイレクトに市民の方々の不満になっていったということは教訓です。
特に大変だったのがマスコミの報道に対する対応です。3か月を過ぎた頃だと思いますが、各家屋の罹災証明書の判定結果が出て、ある新聞社が、その結果に対する異議申し立ての認定率を市町村ごとに1面に掲載したんです。罹災証明はA全壊、B大規模半壊、C半壊、D一部損壊という形で出されますが、例えば第一次判定でDという判定を受けても、異議申し立てで再調査をしてCになったなどのケースです。
宇城市は60数%で、熊本市に次いで高いぐらいの数字だったんですけど、新聞社からの電話で突然数字を聞かれ、職員が「アパート一棟に4世帯が住んでいたケースで、このうち1世帯が異議申立をした結果、4世帯全てが見直された場合、これをどう計上するのか」検討している最中に、宇城市は「計上せず」と載せられてしまいました。

庁舎内。天井や壁の一部崩落、防炎垂れ壁の飛散などの被害を受けた

当然、市民からは「宇城市は何をやっているんだ」という苦情が来ますし、他の認定率が低い市町村はさらに多くの苦情が寄せられたと思います。
まだ震災のショックも癒えない状態の中、特に市民は公平性について敏感になっていて、このように市町村ごとの数字が出されたものですから大騒ぎになるのは当然です。
結局、公平性を崩すわけにはいかないところが災害対応の非常に難しいところです。罹災証明書の判定は、お子さんの授業料まで関係してきますし、ずっと判定の結果が尾を引くので、本来なら、市町村がバラバラにやるのではなく、県の統一基準でやってもらうべき業務ではないかと思います。
また、例えば大臣が会見で家屋の解体費用は国が持ちますということを、総務省が県にも伝えていない段階で発表してしまう。大変有難いことではあったのですが、そうするとマスコミがまた、すぐに全国放送で流すので、市役所にも何の情報も来てない状態で、テレビを見た市民から「うちの解体費用300万がただになるのか」と市役所に問合せが殺到しました。自治体の財政負担を軽減することは有難いことですが、現場の自治体に大きな影響を及ぼすことも事実です。

過去の震災の教訓を生かす

東日本大震災では、当市の職員が何人か支援に行っているんですが、熊本地震が起きる前に、現場でまとめた課題を機能的に生かせるようにするための分析がやれていなかったことは大きな反省です。
地震直後に、2007年の中越沖地震で被災した柏崎市の職員に、当時の市の広報資料を持ってきていただいたのですが、これはとても参考になりました。自治体の規模も同じぐらいでしたし、発災1週間以内にはこういう通知を全市民に配りました、2週間目にはこれを配りました、3週間目はこれということが、全部記録に残っていたので、とても助かりました。
他の自治体からの支援としては、やはり、経験あるマンパワーが一番助かります。今でも土木建築技術者が不足していますので何人かに来てもらっていますが、これは本当にありがたいことで、経験あるマンパワーを派遣する仕組みなどが必要だと思いました。

柏崎市広報資料集表紙

合併特例債の期限延長

復興に関しては、すぐに国に伝えないといけなかったことは、当市は12年前に合併しているのですが、平成31年までで合併特例債の適用期限が切れてしまうめ、期限の延長をお願いしています。これまでは計画的に特例債を使ってハードの整備を進めてきましたが、震災により、復旧工事に追われて、計画通りに特例債を使えなくなってしまっています。
やはり復旧・復興の財源に関することは課題が多く、例えば、国の偉い方がお見えになって「復旧予算も組んだので、あとは市町村判断でどんどん復旧を進めてください」と言われるのですが、会計検査等もあるため無茶な事業はできず、簡単ではないのです。使うだけ使って、後で市民の方に返してくれと言えるはずもないわけですから。最後まで国が面倒を見る形でやらせてもらいたいというのが正直な感想です。

 

守田憲史氏 プロフィール

■生年月日
昭和34年5月12日

■学歴
昭和58年3月 中央大学法学部卒業

■職歴
平成3年   司法書士事務所設立
平成15年4月 熊本県議会議員(3期)
平成25年2月 宇城市長就任

本インタビューから学ぶ危機管理トップの心得

冒頭にも書きましたが、このインタビュー内容だけでトップの行動の是非を検証することはできません。ただし、常にトップ、あるいは危機管理担当者が考えておくべきポイントはいくつかあったと思います。ここでは、「トップは現場に行くべきか」についての私見を述べさせていただきます。※あくまで個人的なもので、検証報告書の内容とは一切関係がありません。

現地に任しながらも現地をサポートする
「私は市民から選ばれた首長であり、政治家ですから、多くの市民が家にいられず避難所に押し寄せる状況の中で、現場に出向いて”皆さん安心してください”と言わなくてはいけなかったとも思うのです」。この言葉を聞いた時、首長としてのトップの悩みがよく分かった気がします。実際に災害が起きた場合、その最前線で災害対策の指揮を執るのは被災した地域の市町村長です。一方、その市町村長は、政治家でもあります。市民から選ばれた政治家となれば、市民に対して安心を呼び掛けることは非常に重要なことで、他の首長も口にしていますが「メディアを通じてもっと情報発信すべきだった」ということと共通しています。しかし、メディアはキー局主導になっていますから、災害対策本部会議で記者発表をしても、なかなかニュースなどで取り上げられない。ならば、自分の足で現場に行き、被災者に一刻も早く声をかけることが大切だという心境になるのはわかる気がします。

一方で、政治家が現地を訪れることには賛否両論さまざまな意見があります。現地の状況を施策に反映させるためには現地の状況を実際に見て、感じておくことが必要という意見もありますし、被災した地域住民に勇気や希望を与える上で重要という人もいるでしょう。他方で、現場に負担をかけるだけとう指摘もあります。何よりも、初動については、現場のことは現場に任せて指揮に専念すべきといった過去の教訓があったのも事実です。「こうすべきだ」と断言することはできませんが、少なくても、これらは一定期間の中では両立すべき課題だと思います。ただし、特に初動の時間が切迫している中においては、対策本部の指揮を放り出して現地にいくわけにはいかないでしょうから、初期については災害対策本部開催後に、必ず記者会見をするとともに、取り上げてもらえないなら、SNSで情報発信をするなど、市長の声を市民に伝える仕組みをつくることが重要かと思います。また、仮に現地に行く際には、何かあった時の指揮権の委譲を考えておくことも大切でしょう。
民間企業においても、すぐに本社の社長が現場を訪れたら、現場も気を使ってしまい大変でしょう。ある程度事態が落ち着くまでは現場に任せて、現場の足りていないことをしっかりサポートするのがトップの本当の役割ではないかと思います。
このほか「優先順位はトップの判断でつけざるを得ない」という話も大変勉強になりました。