北九州市立大学 准教授 加藤尊秋
北九州市危機管理参与/救急救命九州研修所 教授 郡山一明

北九州市立八幡病院 副院長 伊藤重彦

1.はじめに
前号の郡山論文では、災害医療の特性を踏まえた北九州市の医療体制づくりの考え方について解説した。現在、策定作業が進められている北九州市医師会医療救護計画では、災害医療・作戦指令センター(Disaster MedicalOperation Center: DMOC)が中核となり、機能別に組織化を行うインシデント・コマンド・システム(ICS)の考え方を援用して様々な行政・医療関係者が連携して活動を行う。

編集部注:「リスク対策.com」本誌2016年3月25日号(Vol.54)掲載の連載を、Web記事として再掲したものです。(2016年7月29日)

図1にDMOCの組織図を示す。今号では、DMOCの災害対処能力改善のために行われた2つの図上訓練(図上シミュレーション訓練)の様子を報告する。特に、組織として連携して災害対処を行うための能力可視化について紹介する。

図上訓練とは、災害対応を行う組織における意思決定と情報伝達を重視した訓練であり、災害を模擬した訓練シナリオに沿って訓練参加者(プレーヤー)に次々と課題を与え(状況付与)、プレーヤーは、組織的に連携して対処方法を決めていく。

北九州市医師会医療救護計画は、策定段階であるため、DMOCを構成する様々な組織の人たちが一堂に会し、当該計画に沿って連携して活動するのも今回の訓練が初めてであった。

このため、当該訓練では、情報の集約、それに基づく判断、現場への指示など、基本的な役割分担と連携の流れを訓練参加者が理解し、また、災害時に生じる典型的な課題に取り組む中で計画の問題点を見いだし、改善することを目的とした。

特に、大きな災害時に必要となる北九州市内外のさまざまな機関との連携や応援・受援業務について、ひととおり試みることを重視した。これらの多くは、計画として存在していたとしても、日常的には実践されないため、図上訓練を通じてその手順を試し、問題の把握を行う意義が大きい。訓練シナリオは、DMOCの有志が中心となって作成し、筆者(加藤)は、DMOCの各班が行う情報伝達や意思決定について、実施内容と処理時間に着目した評価を担当した。

この評価には、2014年3月発行の本誌Vol.42にて紹介した情報伝達・共有型図上訓練の考え方とその評価システムを用いた。これらの訓練技法は、総務省消防庁「消防防災科学技術研究推進制度」による支援のもと、2012年度より3年間の研究開発を経て実用化されたものである1。

情報伝達・共有型図上訓練では、災害対策にあたる様々な班が担う業務とその流れを事前に整理し、訓練においてそれらの業務の成否を評価することを重視している。ここで、各班が実施すべきと想定される業務を「個別行動」と呼んでいる。

つまり、図2に示すように、重要な状況付与については、事前に対処にあたるであろう班とその個別行動が整理されている。今回は、プレーヤーに基本的な業務を覚えてもらうために、このような対処の流れを記した資料を事前にプレーヤーに渡し、それに沿って状況付与に取り組んでもらった。

これは、答を見てテストに答えるようなものであるが、そうであっても、処理時間に着目すると、災害対応のあり方について様々な示唆を得ることができる。特に、処理時間が長い個別行動については、図2に示すようになんらかの改善が必要である可能性が高い。

これらの点について訓練で課題を把握して修正しておけば、実災害において不必要な業務の遅れを防げる可能性が高い。もちろん、必然的に長めの処理時間を要する重要な行動もある。それらについては、処理時間の長さを把握しておき、業務多忙の中でも覚悟を持って実施する必要があろう。

 

 

2.DMOC図上訓練の概要

今回の訓練は、2015年10月19日の訓練概要説明会の後、10月27日と11月21日に2回実施した。2回の訓練では、ほぼ共通のシナリオと状況付与を用いており、訓練参加者の多くも共通している。想定災害は、「11月の休日の午前8時ごろに北九州市小倉北区を震源としたマグニチュード6.9の直下型地震が発生し、同市内の震度は最大で震度6強、老朽化した建物が倒壊し、各地で火災が発生、市では災害対策本部を立ち上げたが、災害現場が多く、現状の消防隊、救急隊では災害の全体像を把握することが困難」というものである。

訓練に参加したプレーヤーは、およそ30人であり、調整、現場、第一群病院、避難所、受援・物資の5つのグループ(班)に分かれて活動した。11月21日の訓練では、さらに、同時平行して進められた同市八幡東区役所の避難所運営訓練と連動させるために、八幡医師会がひとつのグループとして参加した。これらのグループが北九州市立八幡病院内の大会議室に集まり訓練を行った。図3にこの時の訓練会場配置を示す。

表1は、11月21日の訓練における状況付与の一覧である。先述のように、今回は、基本的な業務の流れを一通り試すことが目的であるため、状況付与の数は、実災害と比べてかなり抑えてある。

なお、表1の付与区分欄で「重要」と記した案件については、すべて、図2に示したような業務の流れと各グループの個別行動が整理されており、それらの行動の所要時間を計測した。図4は、予想された業務の流れを集計した結果である。状況付与の数は、実際の大規模な災害と比べるとかなり少なめであるが、それでもDMOC内外の調整を担う調整グループには、多くの個別行動が生じている。

なお、DMOCと外部機関の間では、受援や応援の調整が主になされる。各グループへの状況付与は電話で、グループ間の連絡は、同じ会議室内のためにおもに口頭で、また、現場や外部機関への指示は、主に電話でなされた。今回の訓練では、コントローラー(訓練進行の裏方)が現場や外部機関の担当者を模擬的に勤めた。

 

 

 

 

 

 

 

 

3.訓練の結果
今回の個別行動は、いずれも、課題を与えられたグループが判断や作業を行い、その結果を他のグループや外部機関に連絡する形となっていた。表2は、11月21日の訓練における個別行動の処理時間について当該行動を行ったグループ別に集計した結果である。現場グループの処理時間がもっとも長い。これは、同グループが担当した10個の個別行動のうち、2つにおいて特に時間がかかったことによる。表3は、連絡先別に個別行動の処理時間を集計した結果である。DMOC内のグループでは、受援・物資グループあての連絡に時間を要している。

これは、評価対象とした全5件の個別行動のうちの2件において特に時間を要したためである。以上に時間を要したと書いた個別行動は、作業や意思決定自体に多くの時間を要するものではなかった。このため、他の業務に追われて連絡が遅れたり、自分の班ではなく他の班から連絡が行われるとプレーヤーが思い込んでいたり、さらには、連絡の必要がないとプレーヤーが考えていた可能性がある。

表3で外部機関への連絡を行った事例を見ると、北九州市内の機関と比べ、福岡県関係の機関への連絡に多くの時間を要したことがわかる。この連絡先は、福岡県医師会や福岡県DMAT事務局である。これらについては、連絡手続きへの習熟が不十分であった可能性が考えられる。

つづいて、2回の訓練に共通に含まれていた個別行動について処理時間を比較する。対象は、合計で14個の重要な状況付与に対する43個の個別行動である。なお、訓練終了間際に振り込まれ、時間的に完了が難しかった29番の状況付与(表1参照)は、対象外とした。

2回目の訓練において所要時間が10分以上短縮された個別行動は、計6個であった。一方、所要時間が10分以上延びたものは、計7個となった。これ以外の29個の個別行動の所要時間には、大きな変化が見られなかった。個別行動のうち、いずれかの訓練で最後まで終了しなかった3個を除いて所要時間の平均値を比べると、1回目訓練では13.4分、2回目訓練では14.1分であった。つまり、比較可能な部分の平均処理時間には大きな差がない。

図5は、所要時間に大きな改善が見られた状況付与(7番)の例である。この図では、最初の担当部署である現場グループの処理状況を示している。1回目の訓練の際には、DMATの選定や編成が当該グループの業務であることが明確に認識されておらず、時間を要した。

2回目訓練では、この点が大きく改善された。このほか、1回目の訓練の際には、連絡先のメールアドレスが古くて使えない、等の資料の不備も生じており、訓練を繰り返すことにより、このような事務手続き上の課題は、ほぼ解消されている。なお、2回目の訓練において大きく所要時間が延びた個別行動としては、上位部署や関連部署に対する業務の完了報告が目立つ。また、2回目の訓練において最後まで完了しなかった2つの個別行動は、いずれも調整グループが担当したものであった。この背景としては、プレーヤーが完了報告よりも他の業務の遂行を優先した可能性があり、一概に誤りとは言えない。完了報告の意義と必要性についてプレーヤーを交えた検討が必要と思われる。

4.おわりに
図上訓練は、実際の災害を模擬したシナリオに沿ってプレーヤーが連携して課題に取り組み、意思決定や情報伝達を組織的に行う能力を高めることを大きな目的としている。しかしながら、既存の図上訓練では、個々の課題に関する目標達成水準が不明確であったために、問題に気づいたとしても、どこで何がいけなかったのか、はっきりとはわからない事例が多かった。さらには、問題の発生自体に気づけない事例もあったことと推察する。

本稿で紹介した情報伝達・共有型図上訓練のように、業務の目標達成水準を明確化し、時間を計測することにより、災害対応業務の実施体制改善に向けたより具体的な示唆が得られる。なお、この訓練手法については、プレーヤーが業務の流れを形式的にこなすようになり、柔軟性が失われる、との批判がある。

これに対し、筆者らは、今回のDMOCの立ち上げのように、プレーヤーが不慣れな状況では、まずは、プレーヤーに計画に沿った基本的な連携の流れを習得してもらう必要があると考えている。そのような基本形の習得をせずに、災害時の高負荷の状況下でいきなり組織として柔軟な対処ができるとは、考えにくい。

外部からの応援を受ける手順など、定型的な事務作業が素早くできれば、その分、事態の変化に対処するための時間を作ることができる。逆に、このような作業に手間取れば、その分、重要な作業に割く時間が減る。

もちろん、計画が常に正しいと考えるのは誤りであり、現行の計画が適切な業務の流れを担保できているか、プレーヤーの意見を取り入れながら改善を行うことが大事である。この際にも、情報伝達・共有型図上訓練から得られる評価結果は、議論の種として活用できる。たとえば、時間を要した個別行動について、プレーヤーとともにその原因を探り、時間短縮の必要があれば、その現実的な手段を考えることができる。

あるいは、時間がかかっても着実に実施すべき作業であれば、全体の業務の流れの中にその作業を明確に位置づけ、他の部分に要する時間を減らす等により、目標とする時点までに当該作業をこなせるように業務の流れを整理する必要がある。

今回の訓練で見いだされた課題には、市町村の災害対応にも通じる部分がある。筆者らの研究チームでは、これまでに、情報伝達・共有型図上訓練を北九州市に加え、北海道江別市、横浜市旭区、香川県坂出市のご協力を得て実施している。

今回の訓練でいう調整グループは、市町村の場合には災害対策本部の事務局にあたり、多くの情報が集まる一方、様々な連絡先があるため、予定されていた個別行動を迅速にこなしきれない事例もみられる。

また、災害対策本部事務局に限らず、都道府県や国レベルの組織による後方支援への対応や、ふだん連携して活動することが少ない部局同士の応援についても、要注意である。実施すべき事項を明示的に手続化して職員が習熟しておく、連携すべき部局を事前に明確化しておく、等の事前対策が組織としての意思決定の迅速化につながると考える。このような改善のきっかけとして、情報伝達・共有型図上訓練とその支援システムが役立つことを願っている。

<参考文献>
郡山一明、伊藤重彦、加藤尊秋(2016):
災害医療に必要な非日常性(上):体制構築、ICS 化、訓練パッケージ開発、リスク対策.com、Vol.53、82-84.

災害医療・作戦指令センター(2015):
北九州市医師会医療救護計画訓練計画書、災害医療・作戦指令センター.

加藤尊秋(2014):
組織としての災害対応能力向上に向けて:平成25年度北九州市総合防災訓練における技術実証、リスク対策.COM、Vol.42、34-43.

加藤尊秋、麻生英輝、松元健悟、木本朋秀、白石明彦、梅木久夫、田中耕平、松本裕二、稲田耕司、日南顕次 (2014):
図上シミュレーション訓練を用いた市町村における部局間連携能力の定量的評価、 地域安全学会論文集、24、43-52.

(了)

※前編はこちらからご覧いただけます。
特別寄稿 災害医療に必要な非日常性(上)
- 体制構築、ICS 化、訓練パッケージ開発 -