復興工事が進む岩手県大槌町。住民コミュニティーは取り戻せるだろうか(2015年6月)
 

原田保夫氏 民間都市開発推進機構理事長


地区防災計画制度の施行から1年が過ぎ、少しずつではあるが全国へ取り組みが広がり始めている。東日本大震災の際には内閣府政策統括官防災担当として対応に奮闘し、その後、国土交通省国土交通審議官を経て2014年に復興庁事務次官に就任し、現在は民間都市開発推進機構理事長を務める原田保夫氏に、地区防災計画制度の誕生のいきさつと同制度への期待を聞いた。


Q.東日本大震災を受け、日本の防災施策全般を見直す中で、なぜ地区防災計画のような制度が必要になったのか、当時のお考えを教えてください。
防災担当としてやはり東日本大震災は衝撃的でした。当時私は内閣府政策統括官防災担当という立場で、被災地の対応に追われていました。復興対策本部が設立される7月まで被災地に関わり、その後は新たな防災対策の策定に取り掛かりました。南海トラフ大地震、首都直下地震への対策だけでなく、毎年のように起こる土砂災害や火山災害にどう対応するべきか、奔走する日々が続きました。

国民の安全確保が行政の大きな使命ですが、現実的な問題として、行政の資源は限られています。行政として発災後に速やかに資源を集中投下しても万全とはいきません。全体的な災害対策をリードするのは行政ですが、被害を防ぐにはどうしても個人や地域の力が不可欠です。その共助を促進する役割として策定されたのが地区防災計画です。

「自助・共助の促進」という話し方をすると、「行政が防災対策を地域に丸投げしている」との批判を受けます。私もこの言葉が軽く扱われる現状には少なかれ違和感を抱いている1人です。ですが、行政の公助を地域の共助に置き換えるイメージではなく、自助・共助・公助のそれぞれが重層的にフォローする協力関係にしなくてはなりません。

岩手県山田町。10mを超える防潮堤が建設されている(2015年6月)

Q.地域の防災といえば、これまでに自主防災組織がありました。
自主防災組織の活動が多少形骸化しているのではないかと思っています。2012年度における市町村の自主防災組織の活動カバー率(自主防災組織が活動する地域の世帯数)は77.4%と高水準ですが、一生懸命に活動しているのは一部だけで、自治会の看板を掛け替えたような組織が多いのが現状です。原因の1つは、行政からトップダウンでつくられた組織ということがあるかもしれません。地区防災計画が、自主防災組織の活動の活性化につながればと期待しています。

地区防災計画における行政の役割は自助・共助をサポートする環境の整備です。人が被災するのは一生で1度か多くても2度ぐらい。その程度だと地域の防災意識の向上は簡単ではないし、防災知識の蓄積も難しい。それなら自助と共助が機能しやすい基盤や環境を行政が整えなくてはなりません。この考えは、災害対策基本法の改正にもつながっています。災害対策基本法には、自助・共助・公助の役割に加え、事業者の役割が記されていますが、自助・共助・公助と民間事業者を含めて防災対策を進め、東日本大震災のような悲惨な状況を防げるようにならなければいけません。
 

Q.地区防災計画の普及には市町村の防災担当者の理解が不可欠です。
地区防災計画は地域住民がリードして練り上げ、地域で維持していくものですが、実は市町村が策定する地域防災計画に地区防災計画を規定する決定権を握っているのは市町村です。これは法律の制定上、不回避でした。ですから、実質的には地域が主役であることを市町村の担当者にも再度ご認識していただき、よほど荒唐無稽で問題のある計画でなければ提案された計画を認める方向が正しい運用だと思います。住民自治を担うのが市町村の大きな役割です。いままでの行政計画のようにトップダウンで運用するのではなく、住民がやりたいと思ったことを後押しする。行政は地域のサポート役に徹し、地域住民の方々には地区防災計画をうまく利用してほしいと思います。
 

Q.ボトムアップ型の地区防災計画は理想的な考えだと思います。しかし、現実を考えると住民の自発性には限界があり、行政によるトップダウン型の方が有効との意見もあります。
地区防災計画のように住民が参加し、ボトムアップで積み上げる手法を取り入れる背景の1つには、過去の都市計画、まちづくりの反省があります。私は約10年前までまちづくりに直接携わっていました。

1968(昭和43)年に新たな都市計画法が制定されたのは大きな変化でした。道路や公園などの基盤整備や区画整理は国主導から都道府県および市町村へ決定権限が移譲されました。現在の街並みは、主にこの時代の都市計画を反映したものです。経済の急成長によって人口が増加し、都市化が猛烈なスピードで進んだ時期とも言えるでしょう。欧米に比べて緩やかな規制で、行政も基本的に道路を中心とする基盤整備を優先し、建物の整備は市場の力、民間の力でやってきました。この結果、住宅地に高層マンションが建設され、一般的な住宅の日照や通風が妨げられるトラブルが現在でも起きています。これは都市計画でしっかり規制すれば避けられた事態です。あるいは市場自らがこうした事態を予想できたかもしれません。

当時の都市計画法には住民参加の手続きも導入されましたが、行政からのトップダウンという制度的な問題もあり、うまく活用できなかった。このように政府も市場も失敗しうるわけです。そこを補うのが地区計画制度であり、住民参加による計画提案制度です。地区計画制度は昭和50年代半ばに制度化され、地域的合意で規制を強化して、より整った街並みの形成ができるようになりました。30年以上経過して、かなりの都市で活用されるようになってきており、地区防災計画も同じように定着していくことを期待しています。防災計画には国の防災基本計画、地方自治体の地域防災計画がありますが、いずれも行政によるトップダウンの計画です。地区防災計画によるボトムアップ型のアプローチを採用するのは、都市計画やまちづくりの失敗が背景にあるのです。地区防災計画に地域住民の方々が参加し、トップダウンでは見落とされる点や、行政が浮かばないアイデアなどをどんどん提案して欲しいものです。

Q.地区防災計画は広がり始めましたが、まだこの制度のメリットが理解されていません。
実際に災害を経験しないと分からない部分もあると思います。人々には日常の生活があり、防災は遠い世界の話になりがちです。考える機会もそれほどありません。我々はハードを整備しましたが、それだけで世の中は動きません。この制度を生かすソフトウェアは地域にあります。現状では制度の周知は不十分で理解を促す必要があります。

1つの提案ですが、見方を変えて地域で話し合う「場」を育てるきっかけとして地区防災計画を考えてみてください。住民同士で地域を歩いて考え、意見を出し合い、専門家のサポートを受け議論を交わす。こういった取り組みのプロセスで、防災意識や住民交流の大切さを共有できれば、この制度のメリットを感じてもらえると思います。

被災地では復興のために20年~30年先のまちについて何十回も協議会などで話し合いを繰り返しています。ゼロから街をつくり直すにはこうした議論が不可欠です。被災地に限ったことではなく、日常からこのような話し合いをしなければまちづくりは行えないと思うのです。逆に、平時からこのように住民が活発に参加する地域では、その影響が多方面におよび地域が活性化します。地区防災計画にはこういった二次的効果もあると思います。
 

Q.東日本大震災から4年が過ぎました。この4年間で防災対策が進み、災害に強い日本になったのでしょうか。
国の立場からみれば、さまざまな取り組みがなされ、ある程度の強化ができたと言えるでしょう。しかし防災対策に限りはありません。阪神・淡路大震災のときも同じように数々の法律を整備し、ハードとソフト両面の体制を整え防災は強化されたと思われました。しかし、約20年たって、あの東日本大震災の惨状が起きています。阪神・淡路大震災の頃から施設の耐震性は向上し、東日本大震災では当時より初動対応もそれなりにうまくいきました。でも、津波であれほど広範囲の被害を受けました。現地に物資を運ぶシステムすら整えていなかった。自治体からの要望をもとに、国が手配するシステムも当初はうまくいきませんでした。東日本大震災は地震、津波、火災と原発事故との複合災害が広域的に起こりましたが、首都直下地震や南海トラフ地震で別のシチュエーションがないとは限らない。日本経済に与えるダメージも甚大です。

災害を100%想定できると考えるのは思い上がりです。防災対策の実効性が検証できるのは災害が起こったときだけです。気を抜かずに一歩一歩進めるしかないと思います。
 

 【 Profile   原田保夫(はらだ・やすお)  
1977年東大法学部卒後、同年建設省入省。
土地・水資源局長、内閣府政策統括官(防災担当)等を経て2013年8月から国土交通審議官、14年1月から復興庁事務次官。15年3月に復興庁顧問に就任。
同年6月より現職。
 

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