山間部の集落を襲った津波～教訓は生かされたか～

被災後の須賀川市の藤沼ダム（筆者撮影）

まさかこんな山の中で津波が起きるとは

東日本大震災、私は福島県の山の中で津波が発生したと聞いて現場にかけつけた。目にしたのは水がなくなったため池。須賀川市にある藤沼ダムは、地震の揺れで堤体が決壊し、水が一気に山の斜面を流れ落ち、山腹にある集落を飲み込んで８人の死者・行方不明者が出た。

底が見える泥沼のようなため池を眺めながら老夫婦が「海で津波がなければ、これが間違いなく新聞の１面だっただろうな。まさか、こんな山の中で津波が起きるなんて…」と話していた。

災害が起きた後の現場に行けば、「まさかここで、こんな災害が起きるとは思わなかった」という話を必ずといっていいぐらい耳にする。しかし、須賀川で聞いた「まさか」は、それまで聞いた「まさか」とは違い、説得力を感じた。

生かされなかった教訓　地震や豪雨によるため池被害

東日本大震災では、実に全国で3700カ所のため池が被災した。しかし、東日本大震災以前にもため池ではいく度となく大きな被害が起きている。

特に老朽化したため池は、地震で堤体が崩れる、クラックが入る、変形するなどの被害が報告されている。豪雨では、堤体内の水圧上昇によって「水みち」が形成されて内部浸食が発生したり、堤体内部の水分量が増加し堤体法面部の強度が低下、あるいは水位上昇により堤体を超えて貯水が流れ出す被害が起きやすいとされる。

2007年の中越沖地震、2004年の新潟県中越地震では、それぞれ100箇所前後のため池の被災が確認されており、それ以前も台風などでも多くのため池が被災・決壊している。1995年の阪神淡路大震災では1000カ所以上のため池が被害を受けたとされる。犠牲者こそ出なかったものの、ため池の災害時の危険性はかなり以前から指摘されていた。その放置されていたリスクが最悪の形で顕在化したのが東日本大震災だった。

東日本大震災後も対策が遅れ再び犠牲者が

ところが、その後もため池の抜本的な対策は進まなかった。震災から6年後の2017年7月に発生した九州北部豪雨では、福岡県朝倉市で48カ所のため池が被災して、市内の山田地区にある「山の神ため池」が決壊し、下流で３人が死亡する痛ましい事態となった。さらに翌年2018年の西日本豪雨（平成30年7月豪雨）では、全国で32のため池が決壊。広島県福山市では、ため池の決壊による土砂災害で家が流され、３歳の女児が死亡した。この32カ所のうち、人命にかかわる危険性がある防災重点ため池に指定されていたのはわずか３カ所で、犠牲者を出した福山市のため池も防災重点ため池に選定されていなかった。

画像を拡大 農水省　平成30年７月豪雨等を踏まえた今後のため池対策の進め方【概要】資料より

国が本格的な対策に乗り出したのが、西日本豪雨の後。決壊した場合に人的被害を与えるおそれのある「防災重点ため池」の新たな基準を示し、それにに基づき都道府県が2019年5月に防災重点ため池を再選定した。その結果、防災重点ため池の数はそれまでの約1万1399カ所から約6万3722カ所へと大幅に増加した。

農水省プレスリリース「防災重点ため池の再選定について」より

一方、地方公共団体からは、財政やマンパワーに限界があり、防災工事等を推進するためには財政支援や技術支援が必要との声が多く寄せられ、昨年、防災重点農業用ため池に係る防災工事等を集中的かつ計画的に推進することを目的とした「防災重点農業用ため池に係る防災工事等の推進に関する特別措置法（2020年10月1日施行）」が制定された。

この法律では、農林水産大臣が定める防災工事等基本指針に基づき、都道府県知事が防災工事等推進計画を定めることとなっており、この推進計画に位置付けられた防災重点農業用ため池について、国は必要な財政上の措置および地方債への特別な配慮をすることが規定された。東日本大震災から10年が経った今、ため池の防災は、ようやく本格的に計画が動き出した。

市民が知るべきハザードマップ

では、こうした危険性の高いため池をどう市民はどのように知ることができるのか？

■河川のハザードマップ

河川では、水防法により、市町村長が、洪水ハザードマップを作成することが義務化されている。国の作成対象となる河川が存在する市町村のうち、平成31年3月時点で約98％の市町村が洪水ハザードマップを作成済み（計画想定規模）。ただし、平成27年水防法改正に伴う「1000年に一度級」の想定最大規模降雨に対応したハザードマップを作成・公表している自治体は33％にとどまる（共同通信調べでは2020年10時点で56％）。対象河川は国管理の448河川と都道府県管理の1583河川。

また、先月2月に閣議決定された水防法の改正により、中小河川についても作成が義務付けられ、今後さらに1万5000ほどの河川についてハザードマップが整備されることになる

■ため池のハザードマップ

一方、ため池のハザードマップは、平成30年3月時点で5487。防災重点ため池の6万3722カ所に対し10％にも満たない。が、「家屋が数軒しかないという地区もあり、すべてに多額の費用をかけてハザードマップを作ることが必ずしも適切とは考えていない」（農水省農村振興局防災課）という。ちなみに、市町村のホームページには、ため池の位置が示された地図が公開されているものもあるがこれはハザードマップとは言わず「ため池マップ」と呼ばれている。ため池ハザードマップは「浸水想定区域や避難所の場所まで明記されたもの」だ。最終的にどの程度のため池についてハザードマップの作成が必要になるかは、今後の調査による。

画像を拡大 ため池ハザードマップの整備例

一律な義務付けは困難

実は、ため池は、洪水ハザードマップのように、法律によって、一律に市町村に作成を義務付けるわけにはいかない。農業用ため池は、歴史が古く、水田農業を主体とするわが国においては全国に約17万カ所あるといわれており、その約70％は江戸時代以前に築造されたとされる。農業用水を確保するために人工的に造られたものが多く、農家個人で所有するものや、国や自治体の土地にある池を、周辺の農家が利用している例もある。だが農家の減少や高齢化で維持管理が行き届かず、放置されている池が多いという。

農水省防災課調べ（平成30年３月時点）※約9.6万か所は、H25～27に実施した全国のため池一斉点検により作成したため池データベースのデータ数